Association pour l’Histoire de l’Administration des Douanes
La douane et « La révolution ferroviaire »
Les lignes ci-dessous consacrées à la douane et à « La révolution ferroviaire » sont extraites de l’ouvrage de Jean Clinquart « l’administration des douanes en France de la Révolution de 1848 à la Commune (1848-1971) publié en 1983 par l’AHAD – (pages 192 à 198).
L’équipe de rédaction
La révolution ferroviaire
1- La politique des chemins de fer
La révolution des transports qui est I’une des caractéristiques de la seconde moitié du XX° siècle explique, dans une large mesure, le boom économique (…). Elle affecte surtout le rail et la navigation maritime mais au premier chef le rail.
L’élan avait été donné à l’aventure du chemin de fer en 1842, quand le Gouvernement de Louis-Philippe, par une loi-programme, avait tracé les grandes artères d’un réseau appelé à relier la capitale aux ports maritimes et aux frontières terrestres et décidé que l’Etat participerait financièrement à l’entreprise. Jusqu’en 1846, on avait cependant peu construit : Paris était relié à Tours, à Rouen, ainsi qu’à la frontière belge par Lille et Valenciennes, mais il n’existait par ailleurs que quelques tronçons : en tout, 3 000 kilomètres de voie ferrée, dont le trafic concernait 18 millions de voyageurs et 4,2 millions de tonnes de marchandises. (4)
Comme nous l’avons rappelé (…), la crise de 1846-1847 était venue interrompre le développement des chemins de fer : faute de moyens de financement, les chantiers s’étaient arrêtés. L’Empire allait relancer le mouvement et mener une politique dynamique dont I’un des effets principaux serait de substituer aux petites compagnies à surface financière limitée un nombre réduit de compagnies puissantes, capables, avec la garantie de l’Etat, de mobiliser des moyens financiers à la hauteur de projets ambitieux. Alors qu’à la veille du Coup d’Etat le réseau ferré n’était encore que de 4 000 kilomètres environ, il allait en 1857 s’étirer sur 16 000 kilomètres, presque intégralement répartis entre les six grandes compagnies du Nord, d’Orléans, du P.LM., de l’Ouest, de I’Est et du Midi.
Plus de deux milliards de francs avaient été investis dans l’intervalle. Jusqu’en 1870, un nouvel effort d’importance équivalente permettrait de porter à plus de 23 000 kilomètres la longueur de notre réseau de chemin de fer. (5) Ainsi se réalisa I’un des objectifs que Napoléon III avait inscrit dans son programme économique de 1860 et présenté dans les termes suivants aux Assemblées, le 1″ mars 1860, à l’ouverture de la session parlementaire : « J’appelle surtout votre attention sur les voies de communication qui, seules, par leur développement, peuvent nous permettre de lutter contre l’industrie étrangère ». A la fin de I’Empire, le rail avait pris dans les transports intérieurs une place très importante: le chemin de fer transportait alors 110 millions de voyageurs (six fois plus qư’en 1848) et 44 millions de tonnes de marchandises (dix fois plus qu’avant la révolution de Février).
Compte tenu du développement général des échanges, les autres modes de transport, à l’exception du cabotage, ont, durant cette période, connu eux aussi une progression non négligeable en valeur absolue, mais cette progression est loin de correspondre au taux de croissance global des transports qui a été de 100 pour cent entre 1852 et 1869. On peut donc considérer que le rail, rapide et bon marché, a en quelque sorte créé le trafic dont il a bénéficié. (6).
2 – Les lignes internationales
Le chemin de fer a, en particulier, largement ouvert la voie au marché international en direction de l’Europe continentale et en direction de l’outre-mer, par nos ports et par les ports étrangers de la mer du Nord. En 1848, nous n’avions de liaison ferroviaire qu’avec la Belgique et, seul, le port de Rouen était alors desservi par le rail ; vingt ans plus tard, le réseau actuel présentait presque sa physionomie actuelle ; tous nos grands ports maritimes bénéficiaient de la voie ferrée et nous et nous étions reliés avec tous nos voisins continentaux.
Sans qu’on en ait pris immédiatement conscience, le franchissement de la frontière par ce nouveau mode de transport a suscité au plan douanier une véritable révolution. II ne s’agit pas d’un changement aussi radical que le prophétisait, en 1837 un correspondant du Journal des Débats, enthousiasmé par un voyage en chemin de fer entre Bruxelles et Anvers: « I’établissement des chemins de fer, écrivait-il après cette expérience apparemment enivrante, équivaut, dans un temps plus ou moins reculé, à la suppression des lignes de douane… Je ne sais pas, Monsieur, ce qu’il arrivera (de ce) système prohibitif le jour ou, comme on le projette, un chemin de fer sera établi entre Bruxelles et Paris; j’ignore comment la Douane se défendra contre le chemin de fer et si la Gendarmerie osera arrêter la machine à vapeur pour lui demander ses passeports à la frontière. Le chemin de fer et la Douane, la machine à vapeur et la Gendarmerie, ce sont là des éléments de sociabilité inconciliables ; il faut l’un ou l’autre, il faut choisir ! Vous figurez-vous, en effet, une escouade de cinq ou six douaniers, arrêtant un convoi à deux ou trois mille voyageurs.., les obligeant à ouvrir leurs malles, visitant leurs paquets, verbalisant, contestant, prononçant des amendes (…) en un mot accomplissant avec un scrupule de douanier leur infernale et interminable besogne ? Mais, Monsieur, au train dont vont les choses aujourd’hui, devant toute frontière qui veut se faire respecter, il faudrait pour visiter les paquets de deux mille voyageurs… presque autant de douaniers sur un seul point qu’il en faut aujourd’hui sur une étendue de cent lieues, ou presque autant de temps que pour faire le voyage.
Mieux vaudrait renoncer au chemin de fer que de lui imposer ces entraves. Car aussi bien, le chemin de fer est plus fort que vous ; il vous briserait, vous et vos douanes : et du jour où vous où vous lui aurez dit : va, cours de Bruxelles à Paris, de Paris à Londres, de Marseille au Havre ! Va, fils de I’air et du feu, cours le monde et fais merveilles ! De ce jour, le chemin de fer est maître ; il vous emporte avec lui, vous, vos douanes, vos prohibitions surannées, vos registres vermoulus, et bien hardi sera le douanier qui osera dire au chemin de fer : Tu n’iras pas plus loin !». (7)
L’échéance que le correspondant du Journal des Débats assignait à la Douane pour disparaitre se présenta en 1842, quand le réseau belge, déjà relativement développé, fut relié à Lille et à Valenciennes par Tourcoing et Blanc-Misseron. Certes, l’événement n’emporta pas les conséquences radicales qu’avait prédites le voyageur de 1837, mais il suscita, entre la Douane et le chemin de fer, une négociation qui allait être suivie de beaucoup d’autres. On consentit, du côté de l’administration, à reporter à Lille et à Valenciennes la visite des bagages des voyageurs, mais moyennant l’accomplissement de formalités d’accompagnement fort contraignantes en particulier, les convois devaient être escortés par des préposés depuis la frontière jusqu’aux deux gares de destination.
Ce fut la seule concession que la Douane admit alors, mais elle n’était pas négligeable puisqu’elle posait le principe d’une accélération du dédouanement dans le cas du transport par fer. (8)
Quand, durant l’année 1846, on ouvrit la ligne du Nord et que, par conséquent, la relation entre Paris et la Belgique fut établie via Valenciennes et Lille, le chemin de fer demanda que le report des opérations douanières à destination, tel qu’il avait été accepté en 1842, se fit sur la capitale. Des correspondances s’échangèrent à ce sujet entre la Compagnie du Nord et le chef du service des Douanes de Paris. Ces pourparlers durèrent près d’un année, et ce n’est qu’en juin 1847 que le ministre des Finances autorisa l’accomplissement des formalités de dédouanement à l’« embarcadère» du réseau du Nord où s’ouvrit de fait une annexe de la douane de Paris. (9)
Cette mesure constitue le point de départ d’une évolution très importante de ce qu’on pourrait appeler la carte géographique du dédouanement. Elle a notamment amorcé la transformation de Paris en centre de dédouanement de premier ordre, grâce à un régime original de « transit international par chemins de fer » . L’importance de la douane de Paris était déjà grande à l’époque, mais elle allait s’accroître considérablement encore au fur et à mesure que de nouvelles liaisons s’établiraient entre la capitale et les pays étrangers, et que le souci d’éviter des pertes de temps aux frontières, limité à l’origine au transport des personnes et de leurs bagages, s’étendrait au fret, à tout le moins à cette partie du fret que, par opposition aux pondéreux on appelle « marchandises diverse ».
La nouvelle gare du Nord, à Paris (avril 1864).
Gravure, Musée Carnavalet. (9bis)
Parmi les étapes qui ont jalonné l’évolution de la réglementation et de l’organisation douanières, il faut citer, parce qu’il a en quelque sorte fondé le régime du « transit international par chemin de fer », le règlement international signé à Bruxelles, le 8 octobre 1848, « dans le but de faciliter, en simplifiant les formalités des douanes, l’exploitation du chemin de fer franco-belge-rhénan ». Ce règlement, dont les dispositions devaient être étendues en 1853 à nos relations avec les Pays-Bas, servirait de référence quand les chemins de fer de l’Est établiraient la liaison entre Paris, le Luxembourg, la Bavière et la Suisse. Il en serait de même par la suite lorsque la question se poserait pour les relations avec le Royaume de Sardaigne via Culoz (avant l’annexion de la Savoie), puis avec l’Espagne. (10)
L’expression de « transit international par chemin de fer » semble avoir été officiellement employée pour la première fois en 1852 dans le « Règlement du service international (..) entre la France, la Belgique et les Pays-Bas, dans ses rapports avec la Douane ». Le texte avait été préparé par une « commission mixte des transports internationaux », qui s’était réunie a Paris et dont la délégation française comprenait Barbier, le futur directeur général des Douanes. Cette réglementation posa en principe que les marchandises placées dans des wagons susceptibles d’être scellés pourraient être acheminées, sans visite à la frontière, jusqu’à une gare de l’intérieur où la Douane disposerait des moyens indispensables à la prise en charge, la surveillance et la vérification des marchandises, c’est à dire l’exercice de sa mission. Le système fonctionnait aussi à l’égard des expéditions effectuées de telles gares vers l’étranger.
L’originalité du règlement de 1853, par rapport à celui de 1848, tient tout d’abord à ce que son application déborde le cadre des « transports par voie ferrée non interrompue » auxquels on avait exclusivement songé jusqu’alors. Deux circonstances justifièrent cette importante évolution. Et tout d’abord le fait que des cours d’eau s’opposaient momentanément à la liaison directe Rotterdam-Anvers, ce qui contraignait à recourir à des transbordements sur allèges. Ensuite, on souhaitait que des marchandises pussent, en territoire français, passer d’un réseau à l’autre sans perdre le bénéfice du transit ; or, la réalisation « à l’intérieur du mur d’enceinte des fortifications de Paris, (d’) un chemin de fer de ceinture reliant les gares de l’Ouest et Rouen, du Nord, de Strasbourg, de Lyon et d’Orléans », décidée par décret de décembre 1851, n’en était encore qu’à ses débuts.
Comme on voulait que, malgré ces obstacles temporaires, « les marchandises (pussent) circuler, dans les deux sens, depuis le Havre jusqu’à Rotterdam, sans être soumises, à moins de soupçons de fraude, à aucune vérification aux frontières », on se résolut à surmonter la difficulté provoquée par la rupture de charge.
Une autre caractéristique très importante du règlement de 1853 tient, à « la faculté, réciproquement consentie, d’étendre le bénéfice du règlement aux marchandises ou bagages ayant de nouveaux points de départ ou expédiés à de nouvelles destinations qui seraient mis en communication avec la ligne actuelle du Rail-way par des embranchements ultérieurement établis ». Comme, simultanément, la Douane française admettait qu’à l’arrivée à Paris on aurait « faculté de rompre charge pour d’autres destinations, moyennant accomplissement de quelques formalités faciles à remplir », et que des dispositions similaires allaient permettre, dans les ports, la liaison entre les quais et le terminus de la voie ferrée, on faisait du régime du transit International par fer une procédure susceptible d’emploi très général.
(10)?
Corrélativement, le dédouanement dans certaines gares de l’intérieur, et dans celles desservant les ports maritime serait d’autant plus aisé que la dispense de visite « tant à l’enlèvement que lors de la sortie du territoire » était prévue à l’égard des marchandises « déposées, sous la surveillance du service des Douanes, dans les magasins de la gare spécialement disposés à cet effet ». (11)
Ainsi, dès 1853, et par conséquent alors que les liaisons ferroviaires internationales étaient encore embryonnaires, une politique nouvelle du dédouanement a été tracée. A ce moment aussi, le régime de transit international sur lequel reposait cette politique a connu ses premières simplifications. D’obligatoire, l’escorte des convois est devenue facultative; la « feuille de route » accompagnant chaque train (à raison d’une « feuille » par gare de destination), s’est simplifiée : on a supprimé la « transcription » des « factures et autres documents nécessaires pour la formation ultérieure de la déclaration », opération « entrainant une perte de temps considérable »; désormais ces pièces furent simplement jointes à la « feuille de route ». Celle-ci – et le fait constitue la première expérience de cette nature -est d’un modèle agréé par l’ensemble des Etats signataires de conventions. Inédite également est la disposition selon laquelle les plombs apposés par la Douane du pays de départ sont respectés par la douane du pays d’entrée et, sauf exception, tenus pour suffisants. (12)
Dès cette époque enfin est admise la libre circulation du matériel de chemin de fer de part et d’autre des frontières, sous simple engagement des compagnies de réimporter les matériels français et de réexporter les matériels étrangers. (13)
Le transport international par fer se révèle donc bien, des les premières années de son apparition, comme l’initiateur d’une conception nouvelle du dédouanement: allègement des formalités justifié par la confiance que la Douane prête aux compagnies; amorce d’une coopération internationale et rudiments d’un droit douanier international; déplacement de la notion de frontière par la banalisation du transit et le transfert du dédouanement dans certaines localités de l’intérieur.
Jean Clinquart
Notes :
(4) Cf. Douanes sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, op. cit.
(5) Alain Plessis, De la fête impériale au mur des fédérés, Editions du Seuil, Paris, 1973. L’intervention de l’Etat a été tout à fait capitale en ce qui concerne la construction des chemins de fer. En 1842, il avait déjà été posé en principe que l’Etat se chargerait de l’infrastructure, et les compagnies des superstructures. L’Empire fait plus : il porte à 99 ans, en général, la durée des concessions, ce qui favorise les investissements à très long terme ; il prescrit à la Banque de France de faciliter le placement des obligations émises par les compagnies, et surtout, il garantit aux souscripteurs le paiement des intérêts. II va sans dire que le partage de l’énorme gâteau que représentait le chemin de fer a fait l’objet de rivalités et de conflits très âpres opposant des groupes financiers tels que les Pereire et les Rothschild et provoquant l’immixtion de personnalités politiques plus ou moins vénales, telles Morny, le demi-frère de Napoléon III.
(6) Cf. Alain Plessis op. cit. (note ci-dessus)
(7) Journal des débats, numéro du ll avril 1837. La correspondance est de Cuvillier-Fleury qui l’a reproduite dans Voyages et voyageurs, Michel Ley, éditeur, Paris, 1856.
(8) Cf. Douanes sous la Restauration et la Monarchie de Juillet. L’accord passé en 1842 avec le chemin de fer y est reproduit.
(9) Archives SNCF. Réseau Nord. Douanes, lettres des 19 octobre, 21 octobre, 18, 26 et 28 novembre 1846.
(9bis) L’importance des gares de chemin de fer dans l’histoire de la Douane n’a cessé de croître dans la seconde moitié du xixe siècle. La gare du Nord a été la première « station » parisienne à s’ouvrir aux relations internationales. On dut y ouvrir une succursale de la douane du Marais Saint-Martin, puis une recette subordonnée qui allait fonctionner pendant plus d’un siècle.
(10) Le règlement franco-belge-rhénan du 8 octobre 1848 a été publié par arrêté ministériel du 31 décembre 1848, commenté par la circulaire no 2303 du 26 janvier 1849 LRDF. C’est dans cette circulaire que nous avons trouvé la première mention du « service de douane établi à l’embarcadère de Paris ». Le terme d’embarcadère a, quelque temps, été employé pour désigner les gares : il a été supplanté ensuite par celui de station avant que ne s’impose celui de gare. On se réfèrera avec intérêt à ce sujet à la publication La vie du rail, n° 1672, article de Maryse Angelier, Un siècle et demi de gares françaises.
L’extension du règlement de 1848 aux relations avec les Pays-Bas a été décidée par circulaire no 90 du 1er février 1853, LRDF. Quant à la convention relative au réseau de l’Est, elle date du 8 août 1854 et vaut pour les relations entre la capitale et Forbach, Wissembourg et Saint-Louis. Le règlement franco-sarde sur le transit international par chemin de fer entre la France et la Sardaigne a été publié par décret du 8 janvier 1859 et commenté par la circulaire no 571l du 1er février 1859 – LRDF.
Quant à la convention avec l’Espagne, elle date du 8 avril 1864 et fut publiée par décret du 28 juin 1864 – Circulaire n° 964 du 27 juillet l864 LRDF. L’année suivante fut publiée, par décret du 10 mai, la convention passée le 2 août 1862 avec le Zollverein pour compléter et actualiser (compte tenu des changements intervenus outre-Rhin en matière douanière) le règlement de 1848 – LRDF – Circulaire no 994 du 14 juin 1865.
(11) Le règlement international publié par décret du 25 janvier 1853 (circulaire no 90 du 1er février 1853 – LRDF) avait été signé le 14 décembre 1852 à Paris.
Pour le chemin de fer de ceinture, voir le cahier des charges annexé au décret du 10 décembre l851 (B.L. 11e série, no 469) ; ce dernier autorisait le raccordement des réseaux nord et est entre les gares de la Chapelle et de la Villette.
(12) Circulaire no 90 du 1°r février 1853 – LRDF.
(13) La compagnie devait remettre à la Douane une « nomenclature générale, par espèce et par numéro, des locomotives, voitures et wagons, français ou étrangers, employés sur le chemin de fer. A la suite, le fondé de pouvoir cette compagnie (souscrivait) l’engagement de réimporter en France les moyens de transport de la première catégorie et de réexporter ceux de la seconde le tout dans un délai de trois ans. Des épreuves (devaient être) faites, de temps en temps, pour s’assurer que les convois ne (contenaient) pas d’autres moyens de transport, et, au passage de chaque train, le conducteur (devait remettre) un bulletin indiquant par numéro, espèce et origine, le nombre de voitures dont le convoi se (composait).
« L’administration des douanes en France de la Révolution de 1848 à la Commune
(1848-1871)
1983
Ed. AHAD