Association pour l’Histoire de l’Administration des Douanes
Les avatars du contrôle douanier postal
Comment « concilier la célérité du service postal avec la sûreté des droits du Roi » ?
C’est en ces termes qu’à la fin de l’Ancien Régime un commentateur de l’Ordonnance de 1687 « sur le fait des cinq grosses fermes » posait le problème du contrôle douanier des envois par la poste. Il aurait pu être fait état aussi de l’inviolabilité des correspondances, mais les pouvoirs publics étaient alors moins préoccupés qu’aujourd’hui (c’est le moins qu’on puisse dire !) par cet aspect pourtant fondamental de la question.
Diligence anglaise fouillée par les douaniers à la frontière française. (doc. Musée postal)
Avant la Révolution de 1789, la fragmentation du pays en plusieurs territoires douaniers ne simplifiait pas les choses puisque les transports intérieurs de lettres appelaient une surveillance au même titre que les transports internationaux.
Et la confusion qui a souvent régné, au temps des malles et diligences, entre les messageries et la poste aux lettres ne pouvait que compliquer encore la situation.
Une situation qui, du point de vue des Fermiers généraux, était loin de donner satisfaction à la fin du XVIIe siècle.
Nous savons en effet, par le témoignage de Vivent Magnien qui connaissait admirablement le sujet, que la Compagnie avait « remis (au Conseil du Roi) des mémoires sur la fraude énorme qui se pratiquait par les courriers et sur les moyens d’y remédier ».
Pourtant l’ordonnance de 1687 interdisait aux courriers, « de se charger d’aucune marchandise », et, « pour vérifier les contraventions », elle exigeait « qu’à leur arrivée, ils représentent leurs valises aux premiers bureaux de leur passage ».
Il est vrai aussi que la rigueur de ce principe avait été largement atténuée dans le cours du XVIIe siècle.
Tout d’abord, la Ferme générale avait consenti, en 1740, sur l’insistance du Surintendant des Postes, à ce que «les malles des courriers ne fussent ouvertes et visitées qu’en présence du directeur de la poste aux lettres et dans le bureau des postes… afin que les lettres et paquets ne fussent pas exposés à être ouverts ou perdus». Elle n’avait cependant pas renoncé à contrôler, dans les conditions de droit commun, les malles-postes et diligences. La restriction qu’elle avait admise à l’exercice de ses pouvoirs ne visait en effet que « les malles et paquets de lettres cachetées »; il demeurait entendu que les courriers ne pourraient « charger dans les malles ou sacs de route destinés au transport des dépêches que les paquets qui leur seraient remis par les directeurs des postes, sans pouvoir y introduire aucune espèce de marchandises prohibées ou sujettes aux droits, pour leur compte ou pour celui des particuliers ».
En revanche – et peut-être s’agissait-il d’une imprudence – on avait toléré que ces courriers transportassent « hors la malle et les sacs de route à eux remis par le directeur (des Postes) des Marchandises sujettes aux droits »; ils étaient certes tenus « d’en faire la déclaration au bureau de la barrière d’entrée et d’y acquitter les droits» mais les doléances de la Ferme laissent penser que les mailles du filet étaient fort larges.
Malle des Indes – Arrivée à Calais. Extrait de l’Illustration – 1881
La suppression des douanes intérieures, en 1790, mit un terme aux fraudes commises aux entrées de Paris et de Lyon, fraudes dont s’étaient spécialement plaint les Fermiers généraux. Elle ne laissa subsister que le problème du contrôle des acheminements postaux entre l’étranger et la France.
Sous la Révolution et l’Empire, ce contrôle ne parait pas avoir suscité des réflexions approfondies. On trouve cependant trace dans le recueil des circulaires administratives de ces temps agités, d’un règlement « concerté avec le directeur général des Postes », en 1810, et fixant les modalités du contrôle douanier des « courriers ordinaires » (par opposition aux « estafettes » chargées d’acheminer les plis impériaux).
On n’innove guère alors par rapport aux dispositions arrêtées en 1740 : les courriers doivent « souffrir la visite des préposés » pour tout ce qui n’est pas scellé du cachet postal et porté sur un « part énonciatif »; en revanche, les envois scellés sont, le cas échéant, visités « dans le bureau des postes français le plus voisin (du bureau des douanes d’entrée) en présence des préposés de ce bureau… tenus de présenter eux- mêmes aux préposés des douanes tous les objets que ces derniers jugent sujets à la visite ».
Selon toute vraisemblance, la fraude par la poste n’a pas spécialement retenu l’attention des douaniers impériaux submergés par la contrebande autrement dangereuse que suscitait le Blocus continental.
La situation a changé d’aspect sous la Restauration et la Monarchie de Juillet quand se développa une politique protectionniste de plus en plus affirmée.
Malle des Indes – Poste et Télégraphe allégé n° 280. Calais – Brindisi
En 1818, on s’avisa que la poste se prêtait fort bien à l’acheminement de produits prohibés ayant une grande valeur sous un petit volume : les dentelles en particulier. On dut alors rechercher les voies et moyens d’un contrôle douanier dont l’exercice ne fut pas incompatible avec « le principe fondamental qui garantit aux particuliers le secret de leur correspondance personnelle ”.
On procéda de manière empirique, et il fallut attendre l’année 1843 pour que le « mode de recherche et de constatation… de la fraude par la voie de la poste » fut officiellement défini. Il fut alors décidé que, « dans les différentes localités où il y a un bureau de poste », le soin de trier les paquets venus de l’étranger et présumés, « d’après leur volume ou au toucher », contenir des marchandises, serait exclusivement confié au service des postes.
En revanche, la vérification du contenu incomberait aux employés des douanes, dans tous les endroits où il existe un établissement des douanes, bureau ou brigades, et aux employés des contributions indirectes sur tous les autres points. Le destinataire devrait être convoqué au bureau de poste « pour retirer la dépêche venue à son adresse », et c’est en sa présence que le contrôle aurait lieu.
On n’envisageait pas à l’époque que des marchandises introduites par la voie de la poste pussent être régulièrement déclarées et taxées : toute introduction de l’espèce était tenue pour frauduleuse. A moins qu’il se soit agi « de simples échantillons non susceptibles d’emploi était prescrit de procéder à la saisie et de dresser procès-verbal ».
Cependant les effets conjoints de l’invention du chemin de fer et du timbre-poste, en provoquant le développement spectaculaire des envois postaux, allaient donner, dans la seconde moitié du XIXe siècle, une dimension nouvelle au vieux problème du contrôle douanier postal. Un besoin de concertation entre pays voisins se fait rapidement jour.
Sa première manifestation se concrétise en 1843 dans une convention postale franco-anglaise consacrée au trafic des paquebots-poste. Bientôt cependant le cadre bilatéral se révèle inadapté; on se convainc de la nécessité de parvenir à des accords multilatéraux, mais il faut attendre 1874 pour que soit signée, à Berne, la convention créant l’Union générale des postes, dénommée par la suite Union Postale Universelle.
Les objectifs poursuivis dépassent alors largement les préoccupations d’ordre douanier . il s’agit de rien moins que de former entre les États adhérents , un seul territoire postal pour l’échange réciproque des correspondances entre leurs bureaux. Dans le domaine douanier, on s’en tient au principe selon lequel l’envoi postal et l’acheminement de produits à soumettre à la douane sont incompatibles.
1945. Gare Saint-Lazare. Service douanier – Tri des objets internationaux – doc Musée postal
Une telle attitude était à l’évidence inopérante pour les fraudeurs et pénalisante pour le commerce honnête. Ce dernier s’accommodant de moins en moins de la situation, le congrès postal international qui eut lieu à Paris en 1878 s’attacha à trouver une échappatoire à l’antinomie « secret / contrôle des correspondances ». Le principe fut alors posé de la création d’un mode spécial d’acheminement pour des « colis postaux » d’un poids limité auxquels serait appliqué, sur le plan douanier, un traitement sui generis.
Les travaux aboutirent deux ans plus tard : la convention alors signée stipula que le transport de ces colis pourrait, au gré des États, être confié soit aux administrations postales, soit aux compagnies de chemin de fer et de la navigation. C’est ce dernier parti que retint le Gouvernement français et on n’est pas revenu depuis sur cette option, bien que l’administration des Postes ait, dans le passé, revendiqué la prise en charge du service des colis postaux.
Elle l’obtint toutefois pour les transports aériens, quand ceux-ci à leur tour acheminèrent ces expéditions.
Bien qu’appelé à un grand développement, le régime des « colis postaux » ne répondait pas à tous les besoins du commerce et il laissait subsister le problème du contrôle douanier des autres envois par la poste.
On crut y apporter une solution raisonnable, en 1902, en décidant de limiter aux lettres ou paquets clos (c’est-à-dire affranchis au tarif des lettres et réputés contenir de la correspondance) le système de vérification contradictoire opérée en présence du receveur des Postes du bureau d’arrivée, d’un agent des Douanes ou à défaut des Contributions indirectes, ainsi que du destinataire.
Quant aux paquets non clos que le bureau de poste d’arrivée reconnaîtrait contenir des articles prohibés ou passibles de droits de douane, ils seraient désormais, à la diligence de l’administration postale, livrés au bureau des Douanes ou des Contributions indirectes le plus voisin pour y être saisis ou régulièrement dédouanés. On admettait donc officiellement, pour la première fois, que des envois postaux ordinaires pussent contenir des objets taxables.
Le système présentait toutefois de graves inconvénients : il faisait reposer sur la Poste le tri des envois justiciables du dédouanement, et, en de nombreux cas, compte-tenu de l’implantation périphérique des services douaniers, il transférait au service des Contributions indirectes la charge d’appliquer des tarifs et règlements auxquels ce service était étranger.
Il ne pouvait donc satisfaire ni la Douane, ni ses partenaires ; aux approches de la Grande guerre, on était convaincu, rue de Rivoli, que ces mesures, d’application malaisée, ne permettaient pas d’obtenir les résultats recherchés, qu’elles entravaient les échanges commerciaux réguliers sans pour autant faire obstacle à une fraude « de filtration » importante, notamment en matière de tulles et broderies. La paix revenue, il fut possible de procéder, au sein de l’Union Postale Universelle, au réexamen du problème.
Des idées avaient entretemps été exprimées, notamment par le Comité national français des Conseillers du commerce extérieur :
- – Pourquoi ne pas convenir que tout envoi à soumettre à la Douane du pays de destination devrait être identifié au départ, donc par l’expéditeur, au moyen d’une étiquette spéciale ?
- – Pourquoi ne pas opérer la visite douanière à la poste même, et non au bureau des douanes dans le cas des envois non clos ? Pourquoi encore ne pas éviter, dans ce même cas, la convocation du destinataire?
Ne pouvait-on imaginer enfin un mode de recouvrement des droits et taxes plus commode que le versement classique dans la caisse du receveur des douanes, par exemple l’apposition de timbres spéciaux de douane à percevoir lors de la livraison du colis par le facteur ?
On prit en France, en 1920, mais unilatéralement, des initiatives qui allaient dans ce sens. Cependant, elles ne pouvaient être fructueuses sans une coopération internationale et aussi sans une clarification des droits et devoirs respectifs des Douanes et des Postes.
C’est la Convention de Stockholm de 1924, ratifiée en France par la loi du 9 août 1925, qui permit de progresser. Pour l’essentiel, le dispositif qui fut mis en place à la suite de cet accord a subsisté jusqu’à nos jours.
Il comportait quatre mesures principales :
- – on admettrait désormais l’expédition d’objets passibles de droits, même en plis clos, à condition qu’ils soient revêtus d’une étiquette verte;
- – ces plis pourraient être ouverts par la poste (sous réserve, bien entendu, du respect du secret des correspondances), hors la présence du destinataire qu’il n’y aurait plus lieu de convoquer;
- – il ne serait plus fait appel aux Contributions indirectes : les droits et taxes seraient recouvrés par la poste;
- – enfin, et surtout, les fonctionnaires des douanes seraient désormais autorisés « à pénétrer dans les bureaux de postes ambulants ou sédentaires, et dans les salles de tri pour y rechercher en présence des agents des postes parmi les correspondances à découvert, les envois clos ou non, d’origine extérieure, à l’exclusion des envois en transit, renfermant ou paraissant renfermer des objets frappés de prohibitions à l’importation ou passibles de droits ou taxes.
Cette dernière disposition inscrite dans le Code postal, l’est également dans le Code des Douanes (article 66).
Un réseau de centres de contrôle douanier postal put alors être mis en place. Il avait fallu en définitive près d’un siècle pour que prenne fin le temps des tâtonnements.
Jean Clinquart
La Vie de la Douane
N° 198 – octobre 1984