La mécanisation des bureaux
L’Administration a transmis à la direction du personnel et des services généraux en janvier dernier un rapport sur la mécanisation générale des services extérieurs des douanes préparé par un groupe de travail au cours du dernier trimestre 1967 et exposant un plan d’ensemble d’équipement du service des bureaux à l’échelon local et régional.
Après un premier examen de ce projet la commission de l’informatique du Ministère de l’ Economie et des Finances a donné dans sa séance du 6 juin 1968 un avis favorable à la réalisation dès la fin de cette année et au cours de 1969 de deux expériences préliminaires de la mécanisation générale. Le projet s’inscrit en effet dans le cadre du mouvement général de développement de l’automatisation de la gestion des entreprises encouragé par les pouvoirs publics.
Après la réorganisation des services de surveillance et leur équipement en moyens de liaisons et d’interventions la mécanisation du service des bureaux constitue le 2ème volet du programme de modernisation de la douane.
L’introduction de l’électronique dans les services extérieurs est le prolongement normal et indispensable de l’équipement à partir de 1961 du service national du commerce extérieur et des premières réalisations en matière de mécanisation des bureaux de douane (centres mécano-comptables aux alentours des années 1950, puis à partir de 1963 équipement des grands bureaux en machines électrocomptables CSM en liaison avec l’adoption du nouveau circuit des déclarations).
Le rapport, après avoir posé le principe directeur de la mécanisation générale, trace le cadre de l’organisation des services mécanisés puis définit un plan d’équipement de l’ensemble des services extérieurs. Les principes directeurs de la mécanisation s’efforcent d’apporter des réponses à deux séries de questions : pourquoi mécaniser ? pourquoi où quand et comment mécaniser ?
1) La mécanisation concerne les services extérieurs.
Les raisons générales justifiant l’introduction du machinisme dans les travaux administratifs sont particulièrement valables en ce qui concerne les services extérieurs des douanes qui doivent accomplir souvent manuellement des tâches extrêmement variées souvent massives et répétitives et qui actuellement connaissent un certain envahissement par le papier. Toutefois des raisons particulières justifient un équipement rapide des services extérieurs et même le rattrapage du retard appréciable que leur équipement a pris par rapport à celui d’autres services voisins. Il faut retenir en 1er lieu les besoins résultant de l’évolution du commerce extérieur et de son cadre institutionnel.
La libéralisation du commerce international alliée aux besoins économiques et aux progrès réalisés dans la rapidité, dans la technique des transports a entraîné une accélération des échanges extérieurs e t une augmentation de plus de 50 de leur valeur et de leur volume en 6 ans. Par ailleurs la réalisation du Marché Commun entre les six pays de la C.E.E. et le désarmement tarifaire progressif aux frontières communautaires amorcé lors des récentes négociations Kennedy ouvre davantage l’économie française à la concurrence sérieuse et rendent les contrôles de la douane plus nécessaires mais aussi plus délicats.
Il ne fait pas de doute que les formalités douanières et leur délai apparaitront injustifiées dans le cadre du trafic communautaire lorsque les dernières barrières douanières entre les six auront disparu et ne pourront que favoriser le dédouanement à la périphérie du Marché Commun du trafic extra-communautaire destiné au territoire national. Seule une large automatisation des opérations de dédouanement dans différents bureaux de douane peut permettre de faire face à l’accroissement du commerce international dans les prochaines années, de limiter les sujétions imposées aux usagers et de transformer la nature et les modalités de nombreux contrôles douaniers aujourd’hui indispensables mais difficiles à exercer avec les moyens traditionnels.
L’abaissement des barrières douanières impose en effet une surveillance constante par la machine des échanges pour déceler les pratiques de dumping et les détournements de trafics, gérer les comptes ouverts et les contingents, filtrer les produits sensibles et prendre le cas échéant très rapidement les mesures de sauvegarde qui s’imposent.
En second lieu certains besoins résultent de l’ organisation régionale de l’administration des Douanes. L’harmonisation des limites des circonscriptions douanières et d’action régionale ne trouvera sa pleine efficacité que si l’échelon douanier régional assurant la centralisation des informations douanières et comptables et effectuant de nombreuses tâches de gestion dispose des équipements nécessaires à leur automatisation, en liaison avec l’ équipement progressif des trésoreries générales, la mécanisation générale s’impose pour simplifier et rationaliser les procédures d’intégration des écritures comptables des receveurs des Douanes et surtout pour répondre aux besoins exprimés par la Direction de la Comptabilité Publique qui souhaite obtenir des situations journalières et prévisionnelles de la trésorerie. Elle doit permettre aux receveurs principaux régionaux d’assurer pleinement leur rôle de teneur de crédits et leur mission de contrôle de la comptabilité de la circonscription.
La mise à la disposition des chefs de circonscription de moyens modernes de gestion administrative et comptable du personnel et des divers matériels dont ils disposent, les déchargera d’un grand nombre de travaux liés notamment à leur qualité d’ordonnateur secondaire et rendra possible la mise au point progressive d’une comptabilité analytique de gestion permettant de cerner le coût et le fonctionnement des services et d’établir les programmes de renouvellement, d’extension ou d’entretien du patrimoine en fonction d’un amortissement raisonnablement calculé.
Le traitement journalier d’un ensemble de données variées rendra possible l’élaboration d’un tableau de bord permanent reflétant les principaux indicateurs d’activité des bureaux et des services de surveillance de la circonscription. La connaissance immédiate de synthèses et d’information constitue en effet un instrument de premier ordre pour orienter et préparer les décisions a l’échelon régional, elle est en outre le support de toute organisation rationnelle située au niveau des centres de décision douanier et des autorités administratives de la région, l’équipement régional appareil complémentaire de celui des bureaux, assure leur relais entre la direction générale et les services locaux, entre la douane et les autres administrations et organismes publics. Il permet de concilier les deux impératifs apparemment contradictoires de la déconcentration de la gestion administrative et comptable et de l’intégration plus poussée des différents travaux confiés à l’Administration des Douanes.
En dernier lieu la mécanisation des services extérieurs apparait susceptible de résoudre les problèmes soulevés par l’organisation actuelle du service des statistiques. Ces problèmes sont de deux ordres : les uns concernent la collecte et les modalités de saisie des informations de base, les autres la concentration des moyens permettant de restituer ces informations.
La collecte des données statistiques est actuellement effectuée dans les centres de perforation à partir des exemplaires verts des déclarations de douane. L’utilisation de la carte perforée présente de nombreux inconvénients en raison du caractère discontinu et volumineux de ce support et de sa capacité restreinte, 80 caractères. La prise en charge de données nouvelles, tels les renseignements d’ordre financier, n’est possible que grâce à la perforation d’une deuxième carte ce qui entraîne la reprise des documents de base et une double perforation pour un grand nombre de données.
L’entrée dans l’ordinateur des données à partir des cartes perforées est relativement lente et exige une prise en charge sur bande magnétique. L’existence de fichiers distincts comportant une série d’éléments communs, complique les traitements. Ces difficultés constituent un frein permanent à la mobilisation rapide et complète de toutes les informations contenues dans les documents de base accrus par l’augmentation du nombre de déclarations de douane et par la prise en charge de nouveaux travaux statistiques, elles ont été à l’ origine d’un accroissement important du personnel de mécanographie et du parc de machines.
Toutefois la menace permanente de saturation des centres de perforation conduit à envisager une déconcentration des moyens de saisie des données et l’ utilisation des machines de prises de données et comptables qui seront mises en place dans les différents offices à la faveur de l’équipement général des services extérieurs pour collecter l’ensemble des informations statistiques.
La concentration des moyens de traitement ne permet pas d’élaborer et de diffuser une information exactement adaptée aux besoins particuliers s’exprimant sur les plans local et régional ainsi qu’aux demandes occasionnelles. En effet, pour être véritablement opérationnelle, l’information statistique régionale doit être très détaillée, différenciée et rapide. Cette inadaptation de la production actuelle conduit à envisager dans le cadre d’une mécanisation des services régionaux une certaine déconcentration de l’information statistique et une répartition des tâches entre l’ordinateur central et les échelons régionaux mécanisés.
L’ordinateur central conserverait bien sûr sa fonction de synthèse et l’intégralité de ses responsabilités actuelles dans le domaine des statistiques nationales, il pourrait en outre consacrer une plus grande part de son activité aux tâches de contrôle et de recherches opérationnelles.
2) La mécanisation doit être générale et cela au double point de vue des tâches et des services.
En ce qui concerne les tâches, la dimension de la douane apparait relativement faible au siècle de l’informatique et il ne peut être question pour chaque secteur de l’Administration de disposer d’un équipement particulier, ceci conduit à rejeter une mécanisation purement comptable du type de celle réalisée à partir de 1963, et cela en dépit du besoin de renouvellement pressant des machines électro-comptables actuellement en service.
En effet, une telle mécanisation ne pourrait être que partielle, d’abord, parce qu’elle ne concernerait que les tâches comptables, ensuite parce que seuls les bureaux les plus importants pourraient en bénéficier. Pour être générale, la mécanisation doit intégrer tous les travaux douaniers à partir d’une prise de données unique et globale effectuée à la périphérie, ceci conformément aux leçons des expériences multiples, réalisées dans divers secteurs. Ensuite la mécanisation doit être accompagnée d’une répartition des tâches, c’est-à-dire des traitement entre les différents niveaux douanier, local, régional et national, qui correspondent aux besoins propres, de ces échelons.
En ce qui concerne les services ; les progrès techniques, la diversification des matériels et de leur puissance, l’abaissement de leur coût doivent permettre à chaque service traitant des opérations commerciales, de disposer d’une machine, adaptée à ses besoins et au volume des opérations qu’il traite, lui permettant d’automatiser les tâches matérielles massives, répétitives et par conséquent fastidieuses ainsi que de supprimer de multiples documents, actuellement établis à la main. Ceci est vrai, bien entendu, aussi bien pour les bureaux de douane que pour les circonscriptions régionales.
3) La mécanisation doit être souple et adaptable, elle ne doit pas bouleverser les structures douanières, mais doit favoriser leur évolution ainsi que celle des méthodes.
La progressivité de l’adaptation est en effet le meilleur garant de la continuité du service public et de la sécurité des opérations dans une administration financière. La solution finale est en définitive celle qui fait appel aux moyens les mieux adaptés aux objectifs à atteindre.
L’importance et l’urgence des besoins conduit à élaborer un plan d’équipement général des bureaux de douane et des circonscriptions douanières régionales qui soit immédiatement réalisable par tranches successives avec intégration progressive des différents travaux à tous les niveaux reposant sur des solutions techniques récentes, mais éprouvées, d’un coût et d’un financement raisonnables permettant aux divers matériels en place d’être amortis au moment où se posera le problème de leur remplacement éventuel par des installations de télégestion, susceptibles de constituer un champ d’expériences dans le cadre des études préparatoires d’une future mécanisation.
A l’échelon local, une machine comptable ou de prise de données, d’une simplicité technique relative, effectue la collecte de l’ensemble des informations préalablement codifiées, de toutes les déclarations, établit une bande perforée et un document de contrôle en clair, A l’importation, elle effectue tout ou partie du traitement concernant les opérations d’assiette et de recouvrement des droits et taxes, en temps réel dans chaque bureau de douane. A l’échelon des circonscriptions douanières régionales et suivant leur importance, une machine comptable évaluée, ordinateur de bureau selon certains constructeurs, ou un petit ensemble de gestion, procède au traitement de la bande perforée, établit simultanément un support susceptible d’être directement exploité par l’équipement central.
La machine régionale accomplit des tâches comptables au profit des différents bureaux (comptabilité administrative des recettes, comptabilité générale et du Receveur Principal Régional), douanières de gestion et de contrôle (produits sensibles, procédure simplifiée, opérations de comptes ouverts), de gestion administrative et comptable du personnel et du matériel, au profit des Chefs de circonscriptions. S’agissant d’un ensemble de gestion elle permet en outre un développement important de l’ information économique régionale.
Ainsi conçu, un plan d’équipement général tout en apportant des solutions immédiates au problème actuel de l’Administration des douanes se place dans une perspective évolutive ; son champ d’application comporte un large domaine expérimental susceptible d’ouvrir des perspectives nouvelles, notamment en matière de gestion et de contrôle douanier.
Aux différents stades de sa réalisation, le plan pourra bénéficier des progrès de la technique et des résultats des études et des expériences prévues. Ses incidences sur la psychologie du personnel, sur les méthodes, les procédures et l’organisation, favoriseront la mise en place des structures d’accueil de la mécanisation de la 3ème génération. Celle-ci fera vraisemblablement appel aux techniques de la télégestion en temps réel, sans exclure la possibilité d’effectuer certaines expériences faisant appel à ces techniques, Le rapport n’envisage pas toutefois un système de télégestion généralisée, qui exigerait des délais importants pour sa mise en place ainsi que des réformes très profondes de structures et de méthodes et serait évidemment d’un colt très élevé.
Dans sa deuxième partie, le rapport décrit rapidement l’organisation du travail dans les services mécanisés, bureaux et circonscriptions douanières régionales.
Les services locaux :
La machine adaptée à la dimension de chaque office doit assurer, d’une part, la prise des données diverses figurant sur la déclaration de douane, et d’autre part, le traitement des données relatives à l’assiette et au recouvrement des droits et taxes. L’abandon de la collecte parcellaire des données à différents échelons et notamment auprès des ordinateurs centraux, constitue une étape indispensable à la mise en place d’une organisation reposant sur des moyens modernes de traitement de l’information, que celle-ci soit enregistrée sur support ou transmise à distance. Il ne faut toutefois passe dissimuler que la globalisation de la prise des données et son rapport à la périphérie dans les différents bureaux de douane constituent une charge fort lourde pour les services locaux.
La sécurité de la collecte et du traitement ultérieur des informations exigent également un renforcement du contrôle préalable des éléments statistiques des déclarations, au niveau de la recevabilité. Cependant le principe de la prise en charge globale des données à la base, présente de nombreux avantages.
Sur le plan de l’organisation, la collecte des informations à leur source et à un même poste de travail, apparaît la solution la plus rationnelle dans la mesure où elle supprime la fragmentation actuelle de cette tâche entre les différents échelons : enregistrement des déclarations sur le registre 102, constatation des droits et taxes sur le registre des liquidations, ventilation des recettes sur la main courante des recettes, enregistrement des opérations dans les différents registres de comptabilité générale, exploitation des exemplaires verts , statistiques au S.N.S.C.E., dépouillement manuel des opérations faisant l’objet de statistiques particulières (transit direct, cabotage, etc…). Elles permettent ainsi de mettre fin aux reprises multiples du même document, et aux retranscriptions successives des mêmes données.
Par ailleurs, l’utilisation d’un support continu, créé au départ et reprenant toutes les données à traiter par le S.N.S.C.E. permet de mettre fin aux difficultés résultant de l’utilisation de la carte perforée. Ultérieurement, la transmission par télex et par lignes téléphoniques depuis l’échelon régional des informations enregistrées à la périphérie permettra un gain de temps appréciable pour le traitement statistique,
De même, les opérations d’assiette, les liquidations et constatations et de recouvrement des droits et taxes (tenue des comptes des créditaires, prise en charge des droits et taxes et des moyens de règlement) directement liés au contrôle des marchandises, sont effectués à l’échelon local.
Au contraire, les opérations de ventilation des recettes entre les divers comptes budgétaires ou de trésorerie, la tenue des comptes de comptabilité générale et, d’une manière générale, l’élaboration de tous les documents comptables des receveurs particuliers, sont reportés à l’échelon régional.
Le choix d’un équipement, machines comptables évoluées ou petit ensemble de gestion, dépend du nombre des opérations contrôlées dans la circonscription ainsi que de la définition et du volume des tâches susceptibles d’être accomplies par la machine. Les machines comptables évoluées sont chargées de regrouper sur un support magnétique envoyé chaque jour à l’ordinateur central, les informations statistiques reprises sur les bandes perforées des différents bureaux de rattachement. Par ailleurs, elles traitent la comptabilité des Receveurs et de la Recette principale régionale, réalisent certaines tâches douanières et procèdent à des travaux limités de gestion administrative et comptable pour le compte des chefs de circonscription.
Après codification préalable des éléments comptables de la déclaration, la machine locale doit effectuer le calcul des droits et taxes dans les bureaux les plus importants, dans tous les cas, établir en clair un bordereau journalier pour chaque redevable, (créditaires, consignataires, comptants) et positionner le compte des créditaires, reprendre en clair, sur un livre journal unique toutes les informations relatives à la comptabilité administrative des recettes et à la comptabilité générale, enregistrer automatiquement sur une bande perforée tous les éléments comptables des déclarations, en vue de leur exploitation à l’échelon régional.
Les travaux comptables : La machine régionale permet d’établir automatiquement, les divers documents de la comptabilité administrative des recettes et de la comptabilité générale des receveurs particuliers de la circonscription et de centraliser les résultats comptables de la circonscription ainsi que l’élaboration des documents destinés au Trésorier Payeur Général.
La mécanisation généralisée des opérations d’assiette et de recouvrement des droits et taxes, entraînera l’uniformisation des procédures et l’extension à l’ensemble des bureaux de douane du nouveau circuit des déclarations mis en place à partir de 1961, ainsi que les avantages qui lui sont liés : accélération du dédouanement et des recouvrements, suppression du registre 102, tenue mécanographique des comptes des créditaires, sécurité dans la réalisation des opérations comptables ;
Par ailleurs, elle permet de réaliser un certain nombre de tâches propres du Receveur principal régional, tels que les contrôles d’ordre comptable : contrôle de la liquidation des droits et taxes puisque toutes les machines locales ne disposent pas d’un calculateur incorporé, contrôle de la prise en recette des droits et taxes, contrôle des comptes d’imputation provisoire et d’opérations à régulariser. Elle permet également d’établir des statistiques et des situations prévisionnelles des recouvrements. Par ailleurs, la mécanisation de la gestion des crédits et des cautions permet de rationaliser et d’alléger la tâche des services des recettes principales régionales et d’assurer à l’ échelon national un contrôle efficace des crédits accordés et des cautionnements.
– la simplification des opérations de recette par la suppression de la délivrance des quittances pour toutes les opérations donnant lieu à dépôt de déclaration et la suppression de la ventilation des droits et taxes à l’échelon local.
D’où une diminution de la charge de travail des services locaux.
– l’extension du champ d’application de la mécanisation à la comptabilité générale et corrélativement un allègement considérable des tâches des postes comptables résultant de la suppression de nombreux documents et registres, tenus automatiquement à l’échelon régional.
– Les simplifications apportées à la réglementation comptable en vigueur et notamment à la R.43, les études menées en accord avec la direction de la comptabilité publique, permettent de concevoir une simplification des jeux, des comptes de la comptabilité générale, une simplification et une accélération des liaisons comptables.
Les tâches douanières effectuées par les machines comptables évoluées sont, en raison des possibilités techniques de ces matériels, nécessairement limitées. Elles concernent essentiellement le contrôle des procédures simplifiées et l’élaboration d’analyses statistiques de trafic. L’appréhension journalière des déclarations simplifiées au fur et à mesure de leur dépôt, vise d’une part à faciliter le contrôle des déclarations récapitulatives mensuelles, et d’autre part, à obtenir une comptabilisation journalière des éléments statistiques, évitant tout retard dans l’élaboration des résultats mensuels provisoires du commerce extérieur. Les possibilités de lecture par la machine régionale de supports reprenant une sélection d’informations statistiques élaborées par l’équipement central ou par les ordinateurs régionaux, permettent l’établissement rapide, sous forme de documents de bord, d’une synthèse de renseignements reflétant l’activité globale des bureaux d’une circonscription, et fort utile pour orienter efficacement l’action des services.
Les services régionaux :
L’équipement régional se justifie par sa complémentarité à la fois avec les machines Focales pour les besoins statistiques et comptables et avec l’équipement central pour l’élaboration de l’information économique et administrative, locale et régionale, par son adaptation aux besoins décentralisés de la gestion administrative et comptable.
L’installation de l’équipement régional dans les locaux de la Recette principale régionale, répond à une nécessité fonctionnelle résultant d’une nouvelle répartition des tâches comptables entre les Receveurs particuliers et les Receveurs principaux régionaux, à laquelle il convient d’ajouter l’automatisation d’un grand nombre de contrôles ressortissant aux attributions statutaires de ces comptables supérieurs et la mécanisation de la majorité des tâches effectuées par leur service.
Les machines comptables évoluées peuvent effectuer des travaux de gestion relativement simples pour le compte des services spécialisés des directions.
Elles assurent principalement la tenue, la mise à jour et l’exploitation de fichiers de personnel ou de matériel, sur carte à piste magnétique ou perforée et rendent possible à tout moment l’élaboration de situations faisant apparaître les caractéristiques souhaitées.
En particulier, elles rendent possible la confection automatique des tableaux d’avancement élaborés par les services régionaux, avancement d’échelon et d’échelle du personnel des brigades par exemple.
De même la tenue de la comptabilité d’ordonnateur, la liquidation et le mandatement des dépenses actuellement effectué manuellement peuvent être mécanisés. Enfin, la machine régionale permet l’automatisation du contrôle de la liquidation et du recouvrement ainsi que l’ordonnancement, dans la procédure de travail exécuté en dehors des heures légales ou des lieux fixés par la Foi et la répartition du produit des affaires contentieuses.
La mécanisation de ces divers travaux de gestion administrative et comptable devrait avoir pour conséquence de réduire sensiblement la charge du travail purement matériel des services spécialisés des directions régionales.
Les recettes principales régionales des inter-régions sont en principe équipées d’un petit ensemble de gestion à bande magnétique. Celui-ci assure, bien entendu, toutes les tâches dévolues aux machines comptables dans les autres recettes principales régionales, mais de plus, cet équipement répond à un triple objectif,: absorber les tâches volumineuses des circonscriptions importantes qui dépassent les possibilités des machines comptables évoluées , étendre le domaine de la mécanisation aux tâches de gestion douanière , réaliser une véritable décentralisation au niveau interrégional de l’information statistique et des missions de gestion administrative.
La gestion douanière des procédures de comptes ouverts, comptes d’admission temporaire, d’entrepôt, d’avitaillement etc… peut être assurée par les ensembles de gestion. interrégionaux. Ces comptes peuvent être tenus sur bande magnétique et l’ensemble de gestion peut procéder aux mises à jour lors de chaque mouvement, déceler les anomalies, procéder aux régularisations et, bien entendu, donner des situations périodiques, des relevés de comptes, aussi bien pour les usagers que pour les bureaux de domiciliation.
Le seul moyen de réaliser une véritable régionalisation des statistiques du commerce extérieur et de l’activité des bureaux de douane, réside dans une décentralisation de l’élaboration de l’information économique et administrative au niveaux des inter-régions équipées d’un ensemble de gestion. Ces travaux supposent bien entendu, l’Organisation de liaisons étroites et dires entre les machines comptables régionales, l’équipement central et l’ordinateur interrégional, ainsi que la constitution de fichiers électroniques complets, aussi bien dans le domaine de l’information administrative que dans celui de l’information économique.
Les Recettes principales régionales des inter-régions seraient dès lors en mesure de développer considérablement et de manière autonome leur activité dans ce secteur compte d’activité des bureaux, analyse des trafics, détournements de trafic, statistiques portuaires, moyens de transport, analyse des axes de trafics régionaux, détection des opérations portant sur un trafic déterminé en vue de contrôles a posteriori, résultats des efforts consentis en faveur des industries tournées vers l’exportation par du travail à façon, évolution des exportations, activité des entrepôts, hinterland des ports etc… L’utilisation de ces fichiers décentralisés devrait rendre plus facile et plus rapide l’application de programmes d’interrogation dans le cadre d’études particulières et inopinées.
Dans le cadre des mesures de décentralisation prises depuis 1964, les chefs de service interrégionaux assurent la gestion technique, administrative et comptable du parc automobile, des installations radio et du parc naval des circonscriptions intégrées dans les inter-régions. Ils assurent toutes les dépenses entraînées par le fonctionnement, l’entretien ou la remise en état de ces matériels et garent corrélativement les crédits alloués à ce titre par l’administration centrale. Ils sont également chargés de l’établissement des programmes annuels de renouvellement ou d’extension de ces équipements pour l’ensemble des circonscriptions de leur inte-rrégion. L’implantation d’un ensemble de gestion au niveau interrégional, permettrait d’assurer une exploitation plus rationnelle de ces matériels très coûteux et dans un avenir plus éloigné de reporter sur les inter-régions l’ensemble des problèmes de gestion du matériel et du personnel.
Cette évolution devrait aboutir à une véritable gestion automatisée permettant notamment de déterminer avec plus d’exactitude les coûts de fonctionnement de chaque unité et de chaque service grâce à l’établissement d’une véritable comptabilité analytique de gestion.
Bien entendu, la prise en charge des différents travaux examinés ne pourra être que progressive au fur et à mesure que seront éprouvées les possibilités des équipements et que les services auront acquis la maîtrise de leur fonctionnement et des nouvelles méthodes et procédures mises en oeuvre.
La troisième partie du rapport trace le plan d’équipement général des services extérieurs.
Elle comporte la définition et l’implantation des équipements, analyse les phases successives de réalisation du programme de mécanisation et présente les avantages qualitatifs et quantitatifs attendus de cette opération.
La définition des équipements est inséparable de leur implantation. Le choix des matériels est fonction des objectifs à atteindre, de la répartition des tâches entre les divers échelons douaniers et surtout, du nombre et du volume des opérations à traiter c’est-à-dire, de la dimension des offices et des circonscriptions douanières régionales ou interrégionales.
La complémentarité des machines implantées aux divers échelons pour les différentes catégories de travaux réclame à défaut d’une homogénéité absolue de l’équipement, très difficile à réaliser, la recherche d’une compatibilité large entre les divers matériels, le choix d’une gamme de matériel modulaire et d’un nombre restreint de fournisseurs, de manière à faciliter les opérations d’entretien, les réparations et à obtenir grâce à des marchés importants, les meilleurs prix.
Les équipements locaux : Trois types de machines sont susceptibles d’équiper les bureaux de douane en fonction du nombre des déclarations traitées sur les divers régimes douaniers.
– Des machines électriques de prise de données, programmables, comportant un clavier numérique réduit, un perforateur intégré, une imprimante électrique avec un chariot comptable à double introduction, pour tous les petits bureaux de douane de plein exercice traitant moins de 25 déclarations d’importation par jour ainsi que pour les grands bureaux à titre d’équipement complémentaire, pour la prise des données à l’exportation et pour les autres régimes.
– Des machines électro-comptables qui en sus des précédentes comportent deux ou trois compteurs effectuent l’addition et la soustraction et sont connectées à un perforateur de bande programmable pour les bureaux de moyenne importance traitant 25 à 50 déclarations d’importation par jour et effectuant au surplus la prise de données sur les déclarations d’exportation et autres régimes.
-Des ensembles comptables électroniques comportant des organes d’entrée clavier alphabétique et numérique réduits, des organes de programmation, de traitement et de stockage.des données entièrement électroniques, des organes de sortie, une imprimante électrique avec un chariot comptable à double introduction, un perforateur de bande connectée et programmable, pour les besoins des bureaux de douane importants contrôlant au minimum 50 déclarations d’importation par jour, et à raison d’une machine par 200 déclarations. La machine est également utilisée en fonction du temps disponible pour la prise des données des déclarations sous les autres régimes.
Tous ces matériels sont susceptibles d’établir de la bande perforée ou magnétique qui semble actuellement le meilleur support pour les liaisons entre les machines locales et les machines régionales.
Les équipements régionaux :
La complémentarité des équipements régionaux et centraux dans les domaines de l’information administrative et économique, impose le choix du support magnétique dans les liaisons entre les services extérieurs et le S.N.S.C.E.
L’étude du trafic contrôlé par les circonscriptions douanières conduit à définir deux catégories d’équipements régionaux : des ensembles comptables électroniques de moyenne ou de grande puissance et des petits ensembles de gestion, à bande magnétique.
Les ensembles comptables électroniques présentent les mêmes caractéristiques techniques que les équipements locaux correspondants, mais s’en distinguent par leurs organes d’entrée ; en plus des claviers et d’un introducteur de cartes à piste magnétique, la machine dispose d’un lecteur de bande perforée et d’une ou deux têtes de lecture de bande magnétique. Leurs organes de stockage des données sont importants puisqu’ils comportent jusqu’à 512 registres de mémoires (15 caractères numériques plus signes par registre).
En plus de l’imprimante et des sorties bandes perforées et pistes magnétiques ces machines comportent une ou deux têtes d’écriture de bande magnétique. Pour des raisons de rentabilité, il est prévu deux configurations pour les machines régionales de cette catégorie suivant qu’il s’agit de R.P.R. appartenant à des directions régionales traitant moins, ou plus, de 150 000 déclarations par an. De même les inter-régions de Nantes et Bordeaux dont le trafic ne justifie pas actuellement l’implantation d’un ensemble de gestion doivent recevoir une machine comptable évoluée de puissance accrue.
Le volume du trafic contrôlé par les inter-régions douanières de province de Lille, Metz, Lyon, Marseille et Rouen et l’importance de leur tâche de gestion excède les possibilités des ensembles comptables électroniques et ces 5 circonscriptions doivent donc chacune, être équipée d’un petit ensemble de gestion à bande magnétique qui sera par ailleurs largement occupé par les travaux de contrôle, comptes ouverts et autres, et par l’élaboration de l’information économique et administrative régionale.
Sous réserve d’une étude plus approfondie et en dehors de l’ équipement prévu par le projet S.O.F.I.A., l’inter-région de Paris semble également justifier un ensemble de gestion de moyenne puissance.
La réalisation du plan d’équipement comporte des phases expérimentales alternant avec les différentes tranches annuelles d’implantation des matériels qui s’échelonnent sur 5 ans. Lors de chaque tranche il est prévu de constituer des ensembles homogènes comprenant l’ équipement complet de plusieurs directions et inter-régions suivant un calendrier des urgences et en fonctions des possibilités financières annuelles.
Deux séries d’expériences sont prévues :
– d’une part, deux expériences préliminaires précèdent la première tranche annuelle d’équipement et doivent permettre de dégager des conclusions générales sur les solutions préconisées dans leur rapport et de vérifier le choix des divers types de matériel et leur adaptation à la nature et au volume des travaux des services extérieurs ;
– d’autre part, deux expériences spéciales en cours d’exécution du plan doivent permettre de dresser le bilan des premières réalisations, d’envisager les améliorations possibles, de prendre en charge de nouveaux travaux tout en répondant au problème particulier des circonscriptions intéressées,
Les expériences préliminaires sont prévues, l’une dans la direction de Mulhouse avec une machine comptable évoluée à l’échelon régional, l’autre à Rouen avec un ensemble électronique de gestion. Bien entendu, elles impliquent l’équipement des bureaux des deux circonscriptions intéressées. Ces expériences sont principalement axées sur la prise en charge globale des informations, sur les traitements comptables et sur fa conversion des bandes perforées en bandes magnétiques pour la statistique et les liaisons entre les divers équipements, locaux, régionaux et centraux. Elles serviront de base pour la mise au point des dossiers d’analyses et de programmation et la préparation des cahiers des charges. La mise en place des matériels est prévue pour la fin de 1968 et le respect de ce calendrier conditionne bien entendu l’ensemble de la réalisation du plan d’équipement général.
En ce qui concerne les expériences particulières, l’une est prévue en 1969 dans l’inter-région de Marseille et se trouve orientée vers la prise en charge des contrôles douaniers et les travaux de statistiques économiques régionales par la machine, l’autre concerne, en 1970, l’ inter-région de Paris et est axée sur la télégestion et sur les tâches de gestion administrative et comptable du personnel et des matériels,
Le programme d’équipement, comme les différentes expériences, est conçu en fonction de deux ordres d’urgence : la nécessité de procéder en priorité à l’ équipement des circonscriptions frontières des états membres de la C.E.E. où le contrôle des échanges intracommunautaires devra être allégé, accéléré et dans la mesure du possible automatisé ; celle d’appréhender dès les premières tranches d’équipement le maximum de trafic et de faire bénéficier de la mécanisation les complexes douaniers les plus importants, c’est-à-dire les grands ports, notamment Marseille let la région parisienne.
L’échelonnement de la réalisation du plan sur 5 ans correspond au délai au-delà duquel il n’est plus possible d’établir des prévisions suffisamment claires et précises, compte tenu des progrès de la technique, il correspond à la durée raisonnable d’amortissement des matériels et permet de réduire le financement du plan à une charge financière annuelle relativement modérée. Il permet en outre, de procéder à des équipements complets et homogènes compte tenu de l’ordre des urgences et des délais nécessaires pour la mise en place du matériel.
La tranche d’équipement 1969 est déterminée par le choix des centres de Rouen et Mulhouse pour les expériences préliminaires, Elle prévoit la poursuite de l’équipement de l’interrégion de Metz comprenant les circonscriptions régionales de Reims, Nancy, Metz, Strasbourg et Mulhouse aux frontières de trois pays du marché commun et de l’interrégion de Rouen englobant les trois circonscriptions portuaires de Rouen, Le Havre et Caen.
De même le démarrage de l’expérience de Marseille e prévu au cours du dernier trimestre et débutera avec des équipements locaux en nombre limité.
La tranche d’équipement 1970 poursuit normalement l’expérience de Marseille par l’ équipement des deux circonscriptions de Marseille-Port et Marseille-Extérieur. Par ailleurs, l’équipement complet de l’ interrégion de Lille comprenant les circonscriptions de Dunkerque, Lille, Valenciennes et Amiens, achève la couverture de la frontière franco-belge et des ports les plus importants. Enfin, l’expérience de Paris se déroule pendant le dernier trimestre 1970.
La tranche d’équipement 1971 intéresse les circonscriptions de Nice et de la Corse appartenant à l’ inter-région de Marseille ; elle marque l’achèvement de le mécanisation des frontières intérieures de la communauté économique européenne. Par ailleurs, elle permet équipement de l’ inter-région de Paris et de ses 4 circonscriptions régionales en totalité.
La tranche d’équipement 1972 permet de mécaniser les circonscriptions de Montpellier et Perpignan et de compléter ainsi l’ équipement de l’inter-région de Marseille et du Bassin Méditerranéen, En outre, l’inter-région de Lyon comprenant les directions de Besançon, Lyon, Clermont-Ferrand et Chambéry est mécanisée en totalité.
La tranche d’équipement 1973 intéresse enfin l’ inter-région de Bordeaux c’est-à-dire les circonscriptions de Toulouse, Bayonne, Bordeaux et Poitiers et l’ inter-région de Nantes englobant les directions de Nantes, de la Bretagne et d’Orléans.
Au total ce programme d’équipement exige la mise en place de près de 200 machines simples de prise de données, d’environ 50 machines électrocomptables et de 65 ensembles comptables électroniques pour la mécanisation des bureaux. Les services régionaux entraînent l’installation de 23 machines comptables évoluées et de 6 ensembles de gestion dans les R.P.R. des inter-régions les plus importantes.
Une évaluation prévisionnelle du coût annuel de ce programme d’équipement montre qu’il représente finalement 1,10 % du budget annuel de fonctionnement des services douaniers. Cette charge annuelle est faible en comparaison des gains quantitatifs résultant de la nouvelle organisation comptable et statistique et des transferts d’attribution rendus possibles par l’automatisation des différentes tâches aux différents niveaux. Sur le plan qualitatif, la mécanisation doit permettre d’accélérer, d’améliorer de nombreuses opérations, d’éliminer dans une large mesure l’erreur humaine, d’établir des documents normalisés, de réaliser une unité d’élaboration et de présentation des résultats, d’accroitre et de diversifier l’information administrative, d’uniformiser les procédures, d’améliorer et d’approfondir les contrôles.
Enfin les avantages indirects plus lointains et non mesurables, susceptibles d’être apportés par la mécanisation notamment sur l’organisation et sur la psychologie du personnel sont certainement aussi importants. La machine suscite souvent une méfiance et des appréhensions mal fondées. Il importe donc d’exposer et de commenter, les raisons, les objectifs, les modalités et les avantages de l’opération. La prise de conscience du facteur de progrès que constitue l’automatisation du travail administratif est indispensable pour exploiter toutes les possibilités offertes par la mécanisation. Cette évolution des esprits contribue à éliminer les habitudes acquises et la routine.
Parallèlement, la formation professionnelle de toutes les catégories d’agents doit accorder une large place aux techniques électroniques de gestion et aux méthodes modernes d’organisation du travail administratif. L’information et la formation de l’ensemble du personnel doivent donc entraîner une prise de conscience du facteur machine à tous les échelons. Les transformations psychologiques consécutives à la mécanisation du travail administratif, favorisent par ailleurs un réexamen des divers problèmes sous l’angle des techniques modernes facilitant la recherche de scrutions nouvelles et habituant, en particulier, les échelons de conception et de direction à fonder leurs décisions sur des informations précises.
L’accord de principe de la commission de l’information et la création d’un groupe de travail rattaché à la division d’organisation et d’administration des services désormais. chargés de l’ensemble des études d’automatisation, va permettre maintenant de Préparer et de mener à bien les deux expériences préliminaires de la mécanisation générale des services extérieurs.
Il ne fait pas de doute toutefois qu’un certain retard à d’ores et déjà été pris par rapport au programme initial des travaux. L’incidence de ce retard sur les programmes d’équipement est encore actuellement difficile à évaluer, toutefois, il entraine deux conséquences immédiates.
En premier lieu avant même la mise en place de la nouvelle mécanisation les machines électro-comptables C.S.M. les plus anciennes devront être remplacées et l’équipement d’un petit nombre de nouveaux bureaux devra être prévu à l’aide de machines comptables électroniques du type de celle utilisée dans la mécanisation générale. Des contacts ont ainsi été pris avec la société LOGABAX pour l’analyse et la programmation d’un matériel qui devrait être mis en place au cours de l’été en priorité dans certains bureaux de la région parisienne, Il est prévu à cet égard que la machine devra effectuer non seulement les calculs de la liquidation des droits et taxes mais également tenir les comptes des créditaires et la comptabilité administrative des recettes ainsi que la comptabilité générale des receveurs des douanes. Cet équipement intermédiaire marque donc un progrès par rapport à la machine C.S.M. d’abord parce qu’il s’agit d’un matériel électronique et d’autre part parce qu’elle touche désormais l’ensemble des opérations.
En second lieu ces délais ont permis un avancement rapide des études du projet S.O.F.I.A. et d’ores et déjà il apparaît que certaines conclusions de ces études sont susceptibles d’une transposition pour l’expérience prévue à Rouen. Celle-ci ne mettrait plus en jeu un support entre les échelons locaux et l’ordinateur interrégional, mais ferait appel aux techniques de la télégestion en temps réel grâce à des terminaux installés dans les différents bureaux de douane qui seraient reliés par des lignes téléphoniques à l’ensemble de gestion. Une telle solution rencontre des conditions extrêmement favorables dans l’inter-région de Rouen en raison de l’existence de 2 grands ports et de la distance réduite qui les sépare, de l’apparition d’un matériel nouveau aux possibilités importantes et d’un prix relativement compétitif.
Enfin, une exploitation coopérative du type de celle prévue dans le projet S.O.F.I.A. n’apparaît pas impossible dans l’inter-région de Rouen et il parait vraisemblable que certains usagers accepteront de s’intégrer progressivement au système douanier, Il convient de remarquer que la télégestion en temps réel se justifie si l’ordinateur permet d’automatiser le dédouanement, d’exploiter des fichiers importants tels que les fichiers tarifs ou les fichiers créditaires, s’il permet une exploitation coopérative du type de celle prévue dans le projet S.O.F.I.A., mais avec la liberté pour les usagers de s’intégrer au système. D’autre part, il convient d’insister sur le fait que la télégestion ne détruit pas les structures douanières. Chaque centre de décision dialogue avec la machine, mais l’autorité qui la gère directement, n’est pas avantagée.
Chaque directeur, chaque R.P.R. disposera donc d’une machine lui permettant d’avoir accès à l’ordinateur. Il pourra donc prendre ses décisions en pleine connaissance de cause et bénéficier ainsi d’une meilleure information et des possibilités de supprimer une grande gamme de travaux matériels.