Association pour l’Histoire de l’Administration des Douanes
La Douane moderne doit être un stimulant et non un obstacle aux échanges (1964)
Interview exclusive
recueillie par Etienne de Rufz de
MM. De Montrémy, Directeur général des Douanes
et Schmidlin, Administrateur, chef de division,
Nous remercions la rédaction de l’hebdomadaire « L’économie » 105 ter, Rue de Lille Paris (7ème) qui nous a aimablement autorisés à reproduire dans la «Vie de la Douane», l’article ci-après (L’Economie n° 903 du 21 février 1964).
NDLR 1964
L’Administration des Douanes vient d’être le théâtre d’une profonde et rapide évolution : c’est ce qui semble ressortir d’une série d’entretiens que nous venons d’avoir avec des chefs d’entreprise. La Douane serait de moins en moins cette administration rigoureuse pour laquelle « tout est interdit… sauf ce qui est autorisé ».
Cette évolution risque d’avoir des conséquences économiques importantes, concernant directement un grand nombre d’entreprises. Aussi avons-nous été trouver, au ministère des Finances, M. de Montrémy, directeur général des Douanes, et M. Schmidlin, administrateur, chef de division, pour leur demander des précisions et des confirmations.
Etienne de Rufz – Monsieur le Directeur, avant de vous demander de nous parler «du rôle de la Douane en 1964, J’aimerais d’abord vous poser la question suivante : Pourquoi considère-t-on généralement la Douane...
M. De Montrémy – … comme une Administration dont les techniques sont difficiles à comprendre, comme une • barrière – au libre mouvement des individus et des produits. Oui, « je connais tous ces reproches et je vais même apporter de l’eau à votre moulin en leur donnant, en quelque sorte, une base historique. Rappelez-Vous d’abord qu’à côté de la capitation, impôt personnel, le droit de douane, taxe sur !es produits, est probablement l’un des plus vieux Impôts qui aient Jamais existé.
Etienne de Rufz – Ce rapprochement avec la capitation met l’accent sur le côté impopulaire du droit de douane. Mais comment, précisément, expliquez-vous que cette forme d’impôt ait été adoptée depuis des temps aussi anciens ?
M. De Montrémy – Parce que, pour deux motifs, le droit de douane était particulièrement facile. à percevoir:
– taxer les marchandises venant de l’extérieur, c’est en quelque sorte taxer des personnes étrangères : c’est évidemment, psychologiquement et politiquement, plus agréable et moins dangereux que de prélever un Impôt sur ses compatriotes ;
– percevoir des droits sur les produits provenant de l’étranger apparait comme une opération matérielle extrêmement simple : il suffit de placer des fonctionnaires aux points de passage c’est-à-dire dans les ports et aux frontières.
Etienne de Rufz – Mais ces avantages ne sont-Ils pas encore considérables, à l’heure actuelle?
M. De Montrémy – Il est certain que le mécanisme du droit de douane est bon du point de vue fiscal, puisque sa perception intervient à l’occasion d’un fait précis — la présentation des marchandises aux frontières — et que cela s’accompagne d’une vérification effective de la marchandise.
Etienne de Rufz – Mais le droit de douane a-t-il toujours conservé ce caractère d’impôt matériel qu’il avait à l’origine?
(*)
M. De Montrémy – Non. En vérité, lé droit de douane a été utilisé par les Etats modernes à .des fins diverses où, le plus souvent, se trouvaient mélangés les préoccupations budgétaires et les objectifs économiques. Colbert en a voulu faire un moyen de protection et de sollicitation pour les industries naissantes et le développement dé la marine marchande, en même temps qu’il trouvait dans la nationalisation des douanes le moyen de diminuer les ressources propres des puissances locales, c’est-à-dire finalement leur indépendance, et ainsi de renforcer le pouvoir central. Pendant les guerres de le Révolution et de l’Empire, les droits de douane et les prohibitions ont été utilisés comme moyen de guerre économique et l’on retrouvera ensuite cette tendance lors de chaque période de conflit ou de tension politique. De 1891 à 1914, sous l’influence de Méline, le droit de douane e été utilisé principalement comme moyen de protection économique, non seulement pour l’industrie, mais encore pour l’agriculture à cette époque, la notion de droit compensateur — protecteur et éducatif — a nettement dominé. Pendant la période de l’entre-deux-guerres, en raison de l’extrême mobilité des faits économiques et des fluctuations des changes, le droit de douane s’est révélé insuffisant pour assurer la protection du marché national, et il a peu à peu perdu de son importance économique au profit de techniques autoritaires fondées sur la notion de prohibitions et par la taxation des prix. Après le dernier conflit, les Etats se sont efforcés de rétablir le jeu traditionnel du droit de douane, mais en en réglementant, sur le plan international, les bases de perception — désormais ad valorem et en en limitant les taux sur des bases contractuelles (G.A.T.T.)
Etienne de Rufz – Pouvez-vous ainsi nous préciser le rôle de la douane à l’époque moderne ?
M. De Montrémy – Le rôle du droit de douane, qui était, autrefois de nature essentiellement fiscale, a donc tendu chaque jour davantage à devenir économique. Les techniques se sont améliorées et, par le jeu de la taxation ad valorem, il est désormais possible de se servir des droits de douane pour harmoniser les rapports commerciaux entre les nations. lis permettent, en effet, de rétablir dans chaque pays les conditions d’une concurrence normale entre les produits nationaux et les produits importés.
Etienne de Rufz – Le droit de douane, selon vous, est donc analogue aux prélèvements créés par la Communauté Economique Européenne pour organiser le – Marché commun -, lequel, sans eux, serait faussé au départ du fait de l’hétérogénéité des économies nationales, qui entraine pour un même produit des coûts de -production différents dans chaque pays.
M. De Montrémy – Exactement. Les prélèvements ne sont pas autre chose que des droits de douane, économiquement améliorés en ce sens que leur fixation est plus mobile puisqu’elle intervient chaque jour, en fonction des variations de prix constatées sur les marchés internationaux. Mais les techniques de perception, comme les buts à atteindre sont, au fond, les mêmes. Le souci purement fiscal a disparu ; la diminution relative du rapport des droits de douane dans !es pays les plus évolués est la meilleure illustration de cette tendance : en France, ils ne représentent plus, actuellement. qu’une somme de l’ordre de 2 milliards 100 millions, soit environ 3 % du montant global des recettes fiscales budgétaires.
Etienne de Rufz – Mais, à partir du moment où le droit de douane – même s’il change de nom – devient une sorte de levier économique, ne doit-on pas estimer, en quelque sorte, que les douanes n’ont plus de raison d’être et doivent donc disparaitre pour faire place à un organisme économique spécialisé qui pourrait être international ?
M. De Montrémy – Très objectivement. je crois que l’on ne peut répondre que par la négative : si les techniciens du commerce extérieur peuvent valablement discuter de la consistance d’un accord commercial ou d’un plan d’échanges entre dés pays déterminés. ils sont, en revanche impuissants à suivre « dans le concret » le détail des opérations. La douane, par vocation, contrôle le trafic matériel des marchandises et se trouve donc, en quelque sorte, à la charnière des opérations commerciales internationales. Elle est donc admirablement placée pour coordonner les actions et voir ce qui ne va pas.
Etienne de Rufz – Mais contrôler les. marchandises pour les taxer est une chose, et suivre les échanges pour les harmoniser en est une autre. Ce nouveau rôle économique entraine des conséquences extrêmement profondes, puisque, pour harmoniser ces échanges,. il ne suffit pas d’éliminer les disparités par des taxes compensatoires : il est aussi nécessaire de faciliter au maximum la circulation intérieure des produits entre tes industries nationales et les frontières. Les pays où cette circulation intérieure serait ralentie par des réglementations… douanières précisément… particulièrement étroites, risqueraient en effet d’être défavorisés par rapport aux autres. La douane qui, il faut bien le dire, exerçait encore, il n’y. a pas si longtemps, un freinage dans la circulation des produits, peut-elle maintenant renverser totalement son optique…
M. Schmidlin – …en .fait, il n’y a pas à proprement parler de changement d’optique, mais plutôt une adaptation progressive aux réalités, Depuis la fin de la dernière guerre, devant le développement des échanges en volume et en variété, les fonctionnaires de douanes, par la force des choses, sont de plus en plus entrés en contant direct avec les entreprises dont elles ont peu à peu appris à mieux connaître les besoins. L’Administration a pris conscience de cette évolution et s’est attachée à la faciliter. Je me suis donc attaché, avec l’aide de mes collaborateurs et l’approbation de mon directeur général à donner a la douane les moyens de faire face a une situation nouvelle.
Etienne de Rufz – Pouvez-vous nous préciser quels sont ces moyens ?
M. De Montrémy – Nous sommes partis des besoins des entreprises travaillant avec l’étranger. Ces besoins sont de trois sortes:
- besoins d’information, car ceux qui exportent ou qui importent ont besoin de connaître, le plus rapidement possible et dans le demi:, ie mentant et l’évolution des échanges, afin de pouvoir suivre leurs marchés et adopter, en conséquence, une politique commerciale efficace ;
- besoins de pouvoir répondre immédiatement à des offres de produits ou de faire face à des commandes sans être gêné par des formalités. des paperasseries ou des tracasseries administratives inutiles. Cela posait le problème de l’aménagement des techniques douanières ;
- besoins de pouvoir disposer rapidement, et à un point géographique bien déterminé, des produits qu’ils doivent faire venir de l’étranger ou des produits qu’ils doivent expédier au-delà des frontières. Cela posait le problème de l’aménagement des régimes douaniers.
L’information
Etienne de Rufz – Dans quelle mesure estimez-vous avoir répondu à ces besoins ?
M. Schmidlin – C’est une question à laquelle seules pourraient répondre les entreprises intéressées et certaines vous ont d’ailleurs fait des confidences à ce sujet, si j’en crois ce que vous m’avez dit tout à l’heure. Je peux néanmoins vous donner quelques exemples.
» Prenons, si vous le voulez: le premier point, l’information : nous avons mis en place un ensemble électronique et formé à son usage une équipe de Jeunes, ce qui nous permet de disposer maintenant, le 6 du mois, pour le ministre, des éléments principaux des statistiques du commerce extérieur concernant !e mois précédent et, le 12 du mois, de la liste détaillée des importations ‘et des exportations classées par branches industrielles et commerciales, que nous mettons immédiatement à la disposition du commerce et de l’industrie; douze Jours après la fin du mois, l’on peut donc connaitre, avec la cumulation des mois antérieurs, quel e été, pour une branche déterminée, le mouvement des importations et des exportations. Le public peut mémo obtenir ces renseignements par téléphone, ou par télex, ou enfin par écrit, dans ie cadre d’un abonnement d’un prix extrêmement bas.
Les techniques douanières
Etienne de Rufz – J’ai en effet entendu dire que vous disposiez d’un matériel particulièrement moderne...
M. Schmidlin – Oui, le directeur des Statistiques de l’O.N.U. nous adit récemment que la France détenait le « maillot jaune » dans ce domaine, aussi bien pour l’information sur son propre plan national. que pour l’information sur le pian international. Mais, ce qu’il y a d’également intéressant dans ce • traitement électronique • de l’information, c’est qu’il nous a imposé de revoir nos habitudes de travail, de normaliser les.documents, de réorganiser les circuits, en un mot de simplifier dans une très large mesure les techniques douanières. Cela nous a permis, en même temps, de consentir des facilités plus larges aux exportateurs qui disposent eux-mêmes d’un matériel électronique ou mécanographique ou, tout au moins, d’un système de comptabilité matière offrant des garanties suffisantes.
Autrefois, nous étions, dans l’obligation de contrôler à la frontière chaque exportation, car nous n’avions pas la possibilité matérielle de regrouper dans les délais voulus toutes les exportations relatives à une entreprise donnée. Une entre-
prise devait donc, en quelque sorte, procéder « coup par coup » et effectuer une déclaration pour chaque exportation. Les machines électroniques nous permettent maintenant de disposer d’un dossier par entreprise, ce qui a amené les simplifications suivantes :
- l’obligation de la déclaration visée par la douane (qui devait donc être le plus souvent effectuée par un transitaire à la frontière) est maintenant remplacée par une simple déclaration provisoire qui, le plus souvent, n’est autre qu’un des feuillets de la liasse d’expéditions spécialement rédigée en liaison avec la douane ;
- les opérations de gestion administrative ne s’effectuent plus qu’une fois par mois, grâce aux listes récapitulatives établies par l’entreprise, d’une part, et par la douane, d’autre part ;
En plus, afin de simplifier encore les: formalités pour les entreprises et d’éviter pour la douane une surcharge de travail aux frontières, des bureaux de douane ont été établis en divers points à l’intérieur du territoire – et parfois même à l’intérieur des entreprises les plus importantes – ce qui leur permet d’effectuer au départ les formalités douanières avec une économie certaine et dans des délais beaucoup plus courts.
Les régimes douaniers
Etienne de Rufz – Pouvez-vous nous donner une idée de l’importance des économies qui peuvent être réalisées ?
M. De Montrémy – Pour certaines entreprises particulièrement importantes, les économies réalisées du fait de la simplification des techniques douanières et de l’aménagement des régimes douaniers dont je vais maintenant vous parler, atteignent près de 100 millions d’anciens francs par an. D’un commun accord avec les entreprises, nous étudions ainsi les
problèmes douaniers de chacune d’elles, nous recherchons des solutions adaptées à leurs besoins et, dans beaucoup de cas, nous sommes parvenus à des simplifications qui se sont finalement traduites par des économies substantielles de nature à permettre un abaissement des prix à l’exportation. Cela parait considérable, si l’on pense aux prouesses techniques qu’il aurait fallu réaliser pour obtenir en production des économies du même ordre.
Etienne de Rufz – En quoi consistent exactement les régimes douaniers dont l’aménagement vous. semblait nécessaire pour répondre au deuxième besoin des entreprises, auquel vous faisiez allusion tout à l’heure?
M. Schmidlin – Les régimes douaniers ont été définis par le législateur, afin de faire bénéficier de l’exemption des droits de douane les industriels important des marchandises :
- soit pour les transformer et les revendre à l’étranger c’est ce que l’on appelle la « technique de l’admission temporaire;
- soit pour les revendre en l’état à l’extérieur c’est la technique de l’entrepôt -.
Jusqu’à il n’y a pas si longtemps, ces deux techniques étaient d’un maniement extrêmement lourd. Pour l’admission temporaire, il fallait, selon les cas, une loi ou un décret pour que des produits soient admis à en bénéficier ; le cas des « admissions temporaires exceptionnelles » était bien prévu mais l’entreprise intéressée devait alors demander une nouvelle autorisation du directeur des Douanes pour chaque ‘opération nouvelle… Heureusement, une loi toute récente vient d’approuver une proposition de notre directeur qui nous permet d’établir plus ‘rapidement des listes plus étendues de produits pouvant bénéficier automatiquement dé l’admission temporaire. La possibilité d’accorder des autorisations particulières demeure également, mais nous l’assortissons d’une plus grande souplesse en passant avec les entreprises des conventions qui donnent à ces dernières l’assurance de pouvoir importer librement pendant une certaine période des marchandises déterminées.
En ce qui concerne le régime de l’entrepôt, la situation était plus paradoxale encore : les entrepôts n’étant autorisés que dans les grands ports et à Paris ainsi qu’à Lyon, les entreprises de l’intérieur désirant effectuer des opérations d’import-export devaient donc, soit accepter de travailler à distance, en quelque sorte… soit venir s’installer près d’un port…
Etienne de Rufz – Etes-vous parvenu à simplifier cette réglementation ?
M. Schmidlin – Oui, dans une large mesure : pour permettre aux entreprises de disposer en suspension de droits des produits objets de leur activité, nous avons institué « l’entrepôt Industriel », qui se situe à mi-chemin entre l’entrepôt de stockage classique et l’admission temporaire. Là encore, c’est la douane qui a été au devant des industriels ou des commerçants ; ceux-cl ont donc la possibilité, actuellement, dans les villes où nous avons institué un bureau de douane, non seulement de conserver chez elles des marchandises en entrepôt, sans payer de droits de douane, mais également de revendre une partie de ces marchandises à l’intérieur de la France en ne payant les droits que sur cette dernière fraction. Cette Initiative a rencontré un succès certain, puisque nous disposons actuellement en France, maintenant, d’une quarantaine d’entrepôts industriels de ce genre. Nous espérons pouvoir également Bientôt développer le régime de l’entrepôt classique, en demandant prochainement aux ministres et au Parlement d’approuver. la création d’entrepôts décentralisés dans diverses régions de France, là où la présence et la concentration de certaines industries les rendent nécessaires. Si ce projet est accepté, toutes les entreprises travaillant pour l’exportation, quelle que soit leur importance, pourront bénéficier de l’exemption des taxes dans les entrepôts situés à proximité de leurs propres installations.
Etienne de Rufz – Je suis frappé du fait que beaucoup des industriels que j’ai rencontrés avant de venir vous voir semblent mal informés ou en tout cas incomplètement informés de toutes cas mesures prises en leur faveur …
M. De Montrémy – Oui, un de nos gros problèmes est celui .de l’information du public. Il est curieux de constater que certains industriels qui savent « serrer » de très près leurs prix de revient, considèrent comme mineurs les problèmes douaniers, alors qu’ai pourraient retirer de leur mise au point des économies très substantielles. Un journal comme le vôtre leur. rendrait service en leur rappelant que l’administration est à leur disposition. pour étudier avec eux d’une façon très concrète leurs problèmes d’importation et d’exportation sous leurs aspects douaniers : nous nous déplaçons même dans les usines pour effectuer des études si l’envergure du problème le justifie.
Nous avons de plus en plus de fonctionnaires spécialisés installés en province et qui, par leur formation — ce sont souvent des licenciés ès sciences économiques — et par leur expérience, sont capables d’effectuer ces études.
Etienne de Rufz – Le règne du « tout est interdit sauf ce qui est autorisé • est donc terminé…
M. De Montrémy – Nous n’en sommes malheureusement pas tout à fait encore là, mais un très grand pas a déjà été accompli, c’est d’avoir mis en direct – l’inspecteur des douanes .et l’ingénieur de l’entreprise ou le chef du service commercial; ce sont désormais deux personnes qui se connaissent. L’inspecteur des Douanes, au lieu de voir passer les marchandiSes anonymes aux frontières, sait maintenant où elles vont, de quelle usine elles sortent, les personnalise par rapport à ses préoccupations et peut donc baser ses contrôles sur une connaissance réelle des choses et non plus sur un doute constant de fraude et d’irrégularité.
(*)
21 février 1964 – No 903 – L’Economie
(*) Photos Coll. A. Pommier
La Vie de la Douane
N° 116
Mars-avril 1964