Association pour l’Histoire de l’Administration des Douanes
Les directeurs des Douanes – Théodore Gréterin (1792-1861)
Théodore Gréterin, directeur général des douanes de 1831 à 1860
Voici le directorat le plus long de la douane française, du 5 janvier 1831 au 3 mars 1860, soit plus de vingt neuf ans. Le suivant, celui de Forcade la Roquette, ne durera que neuf mois ! Théodore Gréterin est rentré en Douane en 1811 et y est toujours resté, à part un passage dans les bureaux du ministère des Finances, de 1827 à 1831, soit quatre ans pendant lesquels il s’est occupé beaucoup de douane.
Né le 12 novembre 1794, dans les Ardennes, fils d’un lieutenant des douanes, c’est à Strasbourg et à l’âge de dix-sept ans, que Théodore Gréterin entre en Douane. comme surnuméraire. Intelligent, grand travailleur, entièrement dévoué, il sait se rendre indispensable à son directeur, M. Brack, qui le fait nommer, en 1826, dans les bureaux de l’administration centrale. Gréterin, ayant très rapidement confirmé les qualités que Brack avait présumées et utilisées, est muté dans les services centraux du ministère avec le grade de sous-chef de bureau. Il est affecté au « Bureau près le Ministre ».
Rapidement, il est nommé chef de bureau. A compter du 1 er février 1828, il est affecté au Secrétariat général dirigé par Thiers. A ce poste stratégique, il traite des questions douanières et des contributions indirectes ainsi que des sels, de l’indemnisation des émigrés puis, en 1829, de la Loterie, des Postes et de la Monnaie. Certaines oppositions se produisent entre le conseil d’administration de la direction générale des Douanes et Gréterin, mais celui-ci sait user de diplomatie et s’appuyer, en tant que de besoin, sur les positions du ministre.
La même année, il est chargé de présenter un plan de réorganisation de la Douane permettant des économies de fonctionnement. Il suggère de ramener les rétributions annexes de 750 000 à 350 000 francs, en écartant les cadres supérieurs de ce revenu supplémentaire. Il estime qu’en contrepartie, 400 000 francs doivent être impérativement dégagés pour augmenter les traitements des employés subalternes et pour accroître les effectifs des brigades. Ses propositions sont adoptées au niveau ministériel et font l’objet de l’ordonnance du 30 décembre 1829. Gréterin, nous le verrons plus loin, appliquera en douane le plan qu’il a conçu au Secrétariat général.
Gréterin est nommé directeur de l’administration des Douanes, le 5 Janvier 1831. Le voici attelé à une tâche immense. Louis Gréterin, descendant de Théodore, écrit :
« On a évalué qu’en 1831, la charge matérielle annuelle de l’administration centrale des Douanes comporte 120 000 lettres expédiées, 4 000 rapports rédigés, 70 000 liquidations de primes effectuées. Journellement, il se donne 500 signatures sur des documents de toute nature ».
L’effectif de la Centrale s’était élevé de moins de cinquante agents sous la Révolution à deux cents à la fin de l’Empire et se stabilisera autour de cent vingt jusqu’en 1835 pour arriver à un peu plus de cent trente à la disparition de la Monarchie de Juillet.
Dès son arrivée à la rue du Mont Thabor, siège de l’administration centrale des douanes depuis que Villèle y a regroupé toutes les administrations financières, Gréterin s’attache à appliquer le plan de réduction des frais de gestion, qu’il a lui-même élaboré à son ancien poste. Gréterin réduit l’encadrement et engage une réforme tendant à la simplification des tâches qu’il annonce dans une circulaire du 20 Janvier 1831 : « Diverses mesures ont été examinées et arrêtées en Conseil, elles seront successivement indiquées ».
C’est par touches progressives que ce « toilettage » des procédures est entrepris. La réforme la plus spectaculaire est consécutive à l’ordonnance du 31 Mai 1831. Elle prévoit la militarisation des douaniers en temps de guerre. Gréterin demande d’abord à chaque directeur d’établir un projet concernant sa circonscription. Et, un an plus tard, la « Légion des Douanes », structure déjà mise en place partiellement en 1812, prend une allure définitive. Il réglemente l’uniforme des différents grades et certaines modifications sont adoptées : la tunique se substituant à l’habit ; un sac, partie de la dotation des chasseurs à pied, s’ajoutant à l’équipement ; enfin des modifications de détail intervenant au niveau des insignes et de la buffleterie.
A la fin de son directorat, Gréterin doit remettre en vigueur le contrôle de guerre tombé en désuétude. Il reste à signaler qu’il fait participer certains de ses services à des opérations de police. Les douaniers interviennent, en 1836, lors du débarquement infructueux de Louis-Napoléon Bonaparte à Wimereux. C’est un douanier qui blesse légèrement au bras le futur empereur.
Les critiques sont nombreuses sur sa gestion du personnel. Elles sont à la mesure des espoirs suscités par la nomination de cet homme sorti du rang et à la bonne réputation. Très rapidement, il est accusé de ne pas mettre en œuvre les réformes annoncées et de prendre ses distances avec le personnel. Si au début de son directorat, on lui a reproché la rapidité de sa carrière, des journaux professionnels ou économiques l’accusent désormais de pratiquer un népotisme porté à un point inégalé.
Cependant Gréterin n’est pas homme à rester sans réaction devant ces attaques. Le 25 février 1841, il proteste dans la presse : « Il n’est pas moins étrange de prétendre qu’appelé à diriger l’Administration des Douanes, je n’ai pas su me réserver le choix de mon personnel et que, sans position politique, j’ai dû tout céder à l’influence des députés.
On imaginerait difficilement un reproche plus dénué de fondements. Personne plus que moi n’a tenu à honneur de conserver intactes les attributions du chef de l’administration des Douanes et de les exercer avec justice, indépendance et fermeté surtout en ce qui concerne le personnel ».
Et l’un des sous-directeurs, Rostan, apporte son témoignage : « Les directeurs comme les inspecteurs ont toujours été nommés sur une liste de trois candidats choisis en Conseil d’administration et réunissant tous trois les conditions d’ancienneté de service et de capacité voulues par les règlements ».
Cette accusation est portée au cours d’une longue campagne particulièrement agressive au cours de laquelle sont employées des insultes comme « hibou administratif, caméléon, despote, tyran, potentat, le plus implacable de nos ennemis, Nicolas armé de son knout ». Précisons que le népotisme existe en Douane depuis la Ferme, on est douanier de père en fils ou d’oncle à neveu et l’aîné essaye de favoriser la carrière de son cadet.
En 1844, une ordonnance rétablit le titre de directeur général des douanes et consacre les assimilations entre les grades de la ligne et ceux de l’administration centrale ainsi que les possibilités de passage de l’un à l’autre service. Les événements de 1848 entraînent un profond bouleversement dans les administrations. Seul des anciens directeurs généraux, Théodore Gréterin est maintenu à la tête du service des douanes et traverse sans encombre cette difficile période.
Le 25 février, il s’adresse ainsi à tout son personnel : « Les agents de tous grades du service des Douanes sont maintenus dans leurs fonctions respectives et appelés à les continuer avec le zèle et le dévouement qu’ils ont toujours montrés dans l’intérêt public. J’ai la ferme confiance que leur concours ne me manquera pas et qu’ils trouveront dans les circonstances difficiles du moment, de nouvelles occasions de faire preuve de l’esprit de patriotisme, de justice et de modération qui les anime ».
S’ouvre en même temps une nouvelle période de restrictions budgétaires. Des sacrifices, se traduisant par une retenue exceptionnelle, sont demandés à tous les serviteurs de l’État ayant un traitement annuel supérieur à 2 000 francs. Gréterin doit mettre en œuvre une réduction importante des effectifs, les services extérieurs perdent en tout 2 500 postes soit 9 % de leurs effectifs. Il lui faut donc procéder à un redécoupage de presque toutes les directions pour tenir compte de la réduction des postes d’encadrement et fermer nombre de petits bureaux et de points de passage.
Comme en 1831, il a la sagesse d’accompagner la réorganisation imposée par le Gouvernement d’un certain nombre de mesures conformes aux désirs de la majorité des douaniers. Il s’applique à revaloriser les traitements des agents subalternes.
Après avoir fait réduire la profondeur du rayon et supprimer presque toutes les brigades intermédiaires, il consacre une partie de l’économie induite par toutes les mesures qui viennent d’être prises à des augmentations des petits salaires dans les bureaux et les brigades. D’autre part, il décide pour un grand nombre d’agents une élévation de classe.
Avec son habileté coutumière, Gréterin met l’accent sur ce qu’il appelle une « justice distributive ». Il s’adresse ainsi aux personnels : « En présence de circonstances qui lui commandaient impérieusement de réaliser des économies, l’Administration ne pouvait perdre de vue la nécessité, non moins urgente, d’améliorer la position d’un grand nombre d’agents inférieurs trop faiblement rétribués ».
Poursuivant cette politique, Gréterin fait prendre un arrêté réorganisant la répartition des parts de saisie, retirant aux directeurs, inspecteurs, sous-inspecteurs, et receveurs principaux la part des saisies qui leur était attribuée et la redistribuant aux cadres subalternes. Il procède à la réforme des modalités du produit des taxes de plombage et d’estampillage. A partir d’un fonds commun, une répartition trimestrielle comportant un plafonnement pour les ayants droit et ne concernant plus les inspecteurs et receveurs principaux, constitue une mesure d’équité pour les agents des grades inférieurs.
Fin 1851, l’administration des contributions indirectes et celle des douanes sont réunies, une nouvelle fois, sous le titre de Direction générale des Douanes et des Contributions Indirectes. Gréterin retrouve le titre de directeur général supprimé en 1848. Outre la difficulté de juxtaposer puis de faire fusionner deux services, deux « familles » aux habitudes, aux procédures, aux besoins différents, Gréterin doit restructurer l’administration des contributions indirectes, assez désorganisée.
Mais, peut être parce qu’il est viscéralement douanier, il ne fait guère d’efforts pour arriver à une fusion et les deux régies financières resteront juxtaposées. C’est donc, au cours des dix dernières années de son directorat, que Gréterin doit s’évertuer à régler les multiples problèmes posés par cette fusion qui ne lui survivra guère. Lorsqu’il quitte ses fonctions, Gréterin évoque, à ce sujet, les froissements et les regrets qu’il a tâché d’adoucir et regrette que ses premières impressions n’aient pas disparu.
Il est amené à appliquer une politique douanière à prédominance protectionniste, tempérée par les dérogations consenties par une série de traités de commerce bilatéraux et par l’aménagement de procédures douanières comme le transit, l’entrepôt et l’institution, en 1836, de l’admission temporaire.
Gréterin expose son opinion sur les prohibitions dans un rapport daté du 5 octobre 1846 : « Se plaçant à la fois en dehors des théories absolues des économistes et des prétentions exagérées des partisans du système protecteur, l’Administration s’est constamment appliquée à examiner, en présence des faits, ce qu’il pourrait y avoir à faire entre ces deux extrêmes pour satisfaire, dans la mesure de ce qui lui paraissait nécessaire et possible, aux besoins et aux intérêts généraux du pays.
(…) J’ai été conduit à conclure, tantôt au maintien des prohibitions, tantôt à des modifications plus ou moins profondes, mais toujours combinées cependant de manière à conserver à nos industries une juste mesure de protection. (…) Il est avéré pour moi, en présence des progrès successifs qu’ont fait nos industries, qu’on peut aujourd’hui, sans danger pour elles, lever la plupart des prohibitions et les remplacer à l’avantage du Trésor et des consommateurs par des droits plus ou moins élevés, calculés de manière à ce que le travail national ne cesse pas d’y trouver une légitime protection ».
C’est ce penchant pour le libéralisme qui a marqué l’idée qu’il se fait sur l’avenir de la politique douanière. En 1852, il affirme dans un autre rapport au ministre des Finances :
« J’ai depuis longtemps exprimé l’idée que notre régime protecteur devait être dégagé de rigueurs inutiles ». Mais Adolphe Thiers, tout puissant à l’époque, a péremptoirement affirmé : « Nous faisons de tout et très bien, aussi nous avons des rivaux partout contre lesquels il faut nous défendre (…) De toutes les chimères que j’ai eues à combattre il n’y en a pas de plus vaine et de plus dangereuse que celle qui s’est appelé libre-échange ». Aussi Gréterin ne peut aller au bout de ses idées et se voit obligé de se conformer à celles de son ami et protecteur, Adolphe Thiers.
Boucher de Perthes donne un éclairage empreint de sévérité sur ses convictions et son action en matière de politique douanière : « M. Gréterin n’était pas l’ami du commerce, tant s’en faut ! Mon livre contre les prohibitions était pour lui un véritable contresens. Est-il encore de cet avis ? je ne sais, mais un jour il cessera de l’être et reviendra au mien. (…) Du reste je lui ai toujours rendu justice : homme intègre, administrateur équitable, sa gestion est restée pure. Sans doute pourrait-on lui demander plus d’ampleur dans les idées, ses vues financières manquent de portée mais elles sont consciencieuses ». D’après ce que l’on sait, Gréterin ne s’est jamais engagé politiquement et a dû taire ses préférences.
Aux débuts du Second Empire, il a servi avec dévouement et sans en montrer de gène, la nouvelle politique douanière qui s’écartait catégoriquement de celle qu’il avait été amené à appliquer pendant vingt ans. Mais l’entourage immédiat de Napoléon III, tout en rendant hommage à la prudence et à l’expérience de Gréterin, a du estimer qu’il n’était pas l’homme de la politique libérale sur le point d’être appliquée.
En effet des négociations discrètes pour ne pas dire secrètes ont été menées avec l’Angleterre au cours de l’été 1859. Elles amènent au « Coup d’État douanier », concrétisé par la convention du 23 Janvier 1860. Aussi Gréterin est-il écarté des ultimes négociations et en conçoit peut-être une certaine amertume. Comme sa santé va déclinant, il demande à être relevé de ses fonctions, quelques jours avant la conclusion du traité de commerce avec l’Angleterre, promulgué par décret du 10 Mars 1860.
Dans sa lettre d’adieux aux douaniers, il évoque l’état altéré de sa santé qui l’oblige à se séparer de ses collaborateurs. Il affirme : « La pensée du bien et du juste m’a constamment guidé et en toute circonstance, favorable ou adverse, je me suis attaché à conformer ma conduite et mes actes à cette double inspiration. Il ne m’appartient pas de juger à quel degré le but que je me suis toujours proposé a été atteint par nos communs efforts ; mais je suis heureux de proclamer ici, qu’au milieu même des occurrences les plus difficiles, je n’ai jamais cessé de rencontrer chez mes collaborateurs de tous les rangs, le concours le plus dévoué et le plus fructueux. L’esprit libéral et conciliant imprimé à l’action du service l’a rendue tous les jours plus facile et l’a mise à l’abri de toute prévention injuste. L’Administration a ainsi grandi dans l’estime publique et rehaussé le rang qu’elle occupe dans les plus importants services de l’État. Elle tiendra certainement à l’honneur de s’y maintenir. »
Il décède le 16 Mai 1861.
Le service de l’État parait avoir envahi la vie de Théodore Gréterin depuis ses débuts dans le surnumérariat. Travailleur infatigable, il a tenu à mener à la perfection les différentes tâches qui lui ont été imparties. Pendant les vingt-neuf ans de son directorat il a su diriger sans encombre, cette grande administration qu’était la Douane.
En outre, il a réussi à réorganiser et, en particulier, à structurer le service des Contributions indirectes. Commissaire du Gouvernement auprès du Parlement, il a suivi l’élaboration et la discussion des lois douanières. Il y a déployé un savoir et une compétence exceptionnels qui l’ont rendu indispensable au Gouvernement. Ces qualités lui ont valu d’être nommé membre du Conseil supérieur du Commerce.
Directeur général, il a essayé d’améliorer le sort matériel des douaniers. Sa « justice distributive » a permis d’augmenter les salaires des employés des grades inférieurs, à la suite de la suppression d’un grand nombre de postes décidée par le gouvernement dans un souci d’économie budgétaire. Il a fait en sorte qu’une partie appréciable de ces économies serve à la Douane et aux Douaniers. Il a augmenté les avantages annexes perçus par les agents d’exécution en écartant de certaines primes les cadres supérieurs.
C’est à la suite de ses rapports élogieux, rappelant la conduite héroïque des douaniers au moment des invasions que la douane a reçu, en 1832, une organisation militaire. Sa gestion a fait l’objet d’attaques particulièrement vives. Il lui a été reproché, de façon aussi constante qu’insistante, son népotisme, facilement démontré par les avancements rapides accordés à plusieurs parents. Son autorité a été trop souvent remise en cause et amoindrie (même sur le plan de son traitement) pour lui permettre de réagir contre toutes les influences qui venaient paralyser ses efforts.
La carrière de Théodore Gréterin, fut d’une longévité exceptionnelle, en raison certainement de ses qualités au premier rang desquelles, il faut mettre l’intelligence, une énorme capacité de travail, un esprit de conciliation et de prudence. On doit y ajouter l’ambition qui a sous-tendu ses débuts et la chance qui lui ont procuré des amitiés et des appuis importants comme celui d’Adolphe Thiers.
Gréterin s’est imposé par sa valeur professionnelle. Il a su se rendre indispensable au point de rester en place, aussi bien après la révolution de 1848 qu’après le coup d’État du 2 décembre 1851. Il est à présumer que, dans ces circonstances difficiles, les sphères gouvernementales ont prisé au plus haut point son savoir-faire et ont refusé de mettre dans des mains moins expérimentées la gestion de cet important service qu’était la Douane à cette époque et cela malgré les vives critiques parues dans la presse.
Jean Bordas
Bibliographie
Cet article a été extrait du livre de Jean Bordas : Les directeurs généraux des douanes de 1801 à 1939 édité par le Comité pour l’Histoire Économique et Financière de la France -CHEFF- 11 quai Conti Paris 6 e
— Collection des lois et règlements de la douane française. (LRDF).
— Jean CLINQUART : L’administration des douanes en France sous la Restauration et la Monarchie de Juillet
— L’administration des douanes en France de la Révolution de 1848 à la Commune. (1848-1871)
— Henri BACQUES : Les douanes françaises.
— Jacques BOUCHER de PERTHES : Sous dix rois.
— Michel BOYE : Souvenirs d’un directeur des douanes : Jean PALOC
— Louis GRETERIN : D’un empire à l’autre. Un grand commis de la douane française : Théodore Gréterin.
Cahiers d’histoire des douanes
N°35
1er Semestre 2007