Association pour l’Histoire de l’Administration des Douanes
La déclaration en douane : du papier à l’immatériel en ligne et au jeu de données (2e partie)
… de 1993 à nos jours…
En 1992, le code des douanes communautaires (CDC) voit le jour et en 1993 la libre circulation des marchandises comportant la suppression des formalités douanières aux frontières internes de l’UE, annoncée dès 1985, devient une réalité (14).
Les opérations intracommunautaires sont toutefois assujetties à des fins statistiques au dépôt d’une déclaration d’échanges de biens (DEB) mensuelle et récapitulative, mentionnant sous la forme de lignes dans un tableau chaque opération. Cette suppression de formalités – pays tiers – entraine de fait une diminution conséquente du nombre de déclarations type DAU, de déclarations de transit et des fermetures de bureaux de douane et d’agences en douanes (et par conséquent des suppressions d’emplois) (15).
S’y ajoutent des cessations d’activités de cafés de la douane, de commerces locaux et la disparition de l’ambiance frontière de ces lieux qui constituent avec le redéploiement du dédouanement des thèmes de fond du film de Dany Boon, « Rien à déclarer » (16).
Les fermetures de nombreux bureaux (et de brigades) sur les frontières terrestres, ou la baisse de trafics pour ceux qui subsistèrent, re-dessinèrent de fait immédiatement – et au fur et à mesure des nouvelles adhésions à la CEE – le paysage et la configuration des dédouanements pays tiers au profit des ports et aéroports.
En 1993, outre la gestion et les contrôles DEB, la douane s’est également vu confier d’autres missions, à savoir :
– le contrôle dit de facturation et d’application de la TVA dans les échanges intracommunautaires ;
– à nouveau (17), la gestion (statut des opérateurs, formalités déclaratives, perception des droits, contrôles) en régime intérieur et dans les échanges intra des contributions indirectes (ou accises en droit européen).
Ces missions sont exercées d’après les dispositions prévues principalement par des textes communautaires, au code général des impôts (CGI) et au Livre des procédures fiscales (LPF).
Etant rappelé que depuis 1984, sans relation avec l’import-export, la douane est aussi chargée dans le domaine de la PAC, entre autres, du contrôle des quotas laitiers (supprimés en 2015) et du contrôle des retraits de marchés de produits agricoles (stockage, destructions, dons aux associations caritatives) et, pour ce qui concerne les produits pétroliers, du contrôle des stocks de réserve. Ces contrôles portent également sur des déclarations et sur les documents exigés qui leur sont propres. Autant donc de systèmes déclaratifs gérés par la douane, sans oublier le système concernant les mouvements de fonds qui peuvent être associés à des transports de marchandises.
Le CDC de 1992 apportait par ailleurs d’importantes modifications ou confirmait les dispositions existantes. Les autorités douanières peuvent par exemple « autoriser que le dépôt de la déclaration sommaire soit remplacé par le dépôt d’une notification et l’accès aux informations figurant dans la déclaration sommaire se trouvant dans le système électronique de l’opérateur économique ». Est ici consacré le lien entre les applications informatiques douanières et les applications des opérateurs entrevu quasiment dès l’avènement du Sofi, d’Ademar et de PROTIS et qui demeure plus que d’actualités en 2024.
Tandis que les opérateurs n’ont plus l’obligation absolue de présentation des documents exigibles, sous condition : « Lorsque la déclaration en douane est faite en utilisant un procédé informatique, les autorités douanières peuvent permettre de ne pas présenter les documents d’accompagnement visés à l’article 62, paragraphe 2, avec la déclaration. En pareil cas, ces documents sont tenus à la disposition des autorités douanières ».
Les années 1970, 1980 et 1990 voient aussi la naissance d’entreprises prestataires de services informatiques dans le domaine déclaratif et du conseil à l’import-export, dans la logistique, qui se sont développées en devenant dans leurs domaines – avec les RDE – des acteurs du système déclaratif numérisé.
Le tout intervint dans un contexte nouveau comprenant, après ou juste avant la fin des trente glorieuses (1945-1975), en 1971, la fin sur décision des Etats-Unis de la convertibilité en or du dollar et de l’étalon-or, de dispositions prévues par l’Accord de Bretton-Woods signé en 1944, en 1978, le coup d’envoi en Chine de la politique de réforme et d’ouverture de Deng Xiaoping, en 1989, la chute du mur de Berlin, en 1991, la dislocation de l’URSS, en 1994, la signature, à Marrakech par 123 (contre 52 en 1947) pays membres de l’Accord donnant naissance à l’OMC, en 2001, l’adhésion de la Chine à cette organisation mondiale.
Tandis qu’en 2002, une nouvelle monnaie, l’EURO, était créée et mise en place dans l’Union européenne.
Un contexte qui fut à l’origine d’une ouverture de frontières qui ne l’étaient pas ou peu, de la libéralisation, de la mondialisation et de l’amplification des échanges, d’une reconfiguration des classements des pays, et … d’une augmentation des dédouanements et des déclarations en douane. Ce qu’illustre ce schéma.
Source : https://donnees.banquemondiale.org/
Deux années plus tard, en 2004, avec l’adhésion à l’Union européenne de 10 pays (Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie), pour la plupart des pays membres avant 1991 de l’URSS, la donne est inversée : ces adhésions entrainent de fait une diminution du nombre d’opérations et de dépôt de déclarations visant ces pays précédemment tiers, ainsi qu’une moindre utilisation du transit international routier (TIR) et des carnets ATA.
Démontrant, si besoin en était, à nouveau, que les décisions prises à l’international dans les domaines des échanges commerciaux, de la monnaie, fiscal, …par les organisations internationales, les états, sont rarement indolores et/ou sans effet en matière de dédouanement, mais aussi d’organisation des services, de charge de travail.
Sachant que certaines de ces décisions et mesures peuvent toutefois compenser les autres et ne point affecter ces termes de l’échange, le nombre d’opérations, globalement.
En 2003, la création du nouveau système de transit informatisé (NSTI) avait aussi apporté quelques changements en matière de transit en ce qu’il permettait «d’alléger la gestion des procédures, de rationaliser les circuits administratifs et d’améliorer les contrôles douaniers par l’automatisation de l’analyse de risque ».
Tandis qu’en 2005, faisant suite aux attentats du 11 septembre 2001, le règlement 648/2005 du parlement européen et du conseil du 13 avril 2005 apportait des modifications au code des douanes communautaire, considérant selon l’UE qu’ : « il est nécessaire d’instaurer un niveau équivalent de protection lors des contrôles douaniers effectués sur les marchandises entrant ou sortant du territoire douanier de la Communauté. Afin de réaliser cet objectif, il est nécessaire d’instaurer un niveau équivalent de contrôle douanier dans la Communauté et d’assurer l’application harmonisée des contrôles douaniers par les États membres, auxquels cette application incombe en premier lieu ».
Ces modifications visent aussi les contrôles qui « devraient reposer sur des normes et des critères de risque fixés conjointement pour la sélection des marchandises et des opérateurs économiques, afin de réduire les risques pour la Communauté et ses citoyens ainsi que pour les partenaires commerciaux de la Communauté ».
Puis en 2007 apparait DELTA (Dédouanement en ligne par transmission automatisé), une version moderne d’un traitement de données désormais « en ligne », objet entre autres de l’arrêté du 18 décembre 2007 relatif aux déclarations faites par voie électronique, qui en précise les conditions d’utilisation et de fonctionnement.
Un traitement aux multiples fonctions allant au-delà du système déclaratif qui, selon l’arrêté du 25 février 2010 autorisant la création de ce traitement par la CNIL (21), permet entre autres :
– « aux déclarants ou à leur représentant habilité ayant souscrit une convention avec la douane d’établir, de déposer, sous forme dématérialisée, les déclarations en douane dans le cadre des différentes procédures de dédouanement (procédure de dédouanement de droit commun, procédure de dédouanement domiciliée, procédure de dédouanement express), d’en demander la révision, la rectification ou l’invalidation et de procéder à la notification d’arrivée des marchandises au bureau de sortie pour les déclarations d’exportation » ;
– «aux agents des douanes habilités de consulter les déclarations déposées, de statuer sur leur recevabilité, de les accepter, de les sélectionner en vue d’un contrôle, d’en exploiter le contenu afin de produire des bilans et des statistiques et de les conserver à des fins d’études ou d’analyse de trafic ».
La dématérialisation est donc en marche et s’impose désormais comme un moyen contraint de transmission, de conservation des déclarations, de documents divers et multiples, d’exploitation, de contrôle, sur disque dur, « en ligne », dans des espaces numérisés utilisés à cet effet, sans obligation d’impression papier, sous conditions. Exit donc nombre de dossiers papiers occupant les rayons des armoires et salles d’archives des entreprises et des administrations !
En 2013, comme le mentionne le site https://taxation-customs.ec.europa.eu/, adaptation oblige du CDC de 1992, le Code des douanes de l’Union (CDU) vient moderniser et uniformiser « les procédures douanières en harmonisant davantage la législation applicable dans toute l’UE, et instaurer aussi différents systèmes informatiques destinés à permettre l’application harmonisée des règles douanières et réduire les lourdeurs administratives pour les échanges commerciaux licites. La mise en œuvre complète des systèmes informatiques se fera par étapes. La majorité d’entre eux sera disponible dès le 31 décembre 2020, d’autres systèmes seront modernisés ou déployés d’ici 2025 ». Certains articles ne seront applicables en 2016.
Le CDU et les années 2000 entérinent de fait l’existence d’un système qui repose davantage encore sur l’utilisation de moyens électroniques, informatiques, de logiciels, tandis que les déclarations en douane sont toujours établies, plus ou moins, dans les conditions habituelles.
La boucle est à ce moment bouclée : après les versions utilisant une machine à écrire, ensuite un ordinateur et une application en devenir, c’est désormais au moyen d’applications de douane ou de prestataires privés, plus performantes, dotées ou bientôt dotées de l’intelligence artificielle (IA) et/ou dans un proche avenir de l’intelligence artificielle générative, sur le clavier d’un ordinateur devenu personnel, que ces déclarations sont établies, transmises, examinées, enregistrées, contrôlées, etc.
Ceci dans des conditions et selon des modalités qui font de la résistance comprenant préalablement par les déclarants une étude de dossier, de documents et une identification – manuelles – des incontournables éléments clés (classement tarifaire, origine et valeur) et l’ensemble des autres éléments composant la déclaration en douane, en détail, ou simplifiée, ou la DEB, désormais depuis 2022 une déclaration statistique intra.
2016 connait par ailleurs comme prévu par le CDU avec l’arrêté du 13 avril 2016 une réforme commune au niveau de l’Union, d’un intérêt certain, qui «instaure la notion de représentant en douane enregistré et fixe les conditions de cet enregistrement ; Par mesure transitoire, les commissionnaires en douane agréés acquièrent automatiquement la qualité de représentant en douane enregistré ». Une notion de représentation en douane qui « recouvre un périmètre plus large que le seul dépôt de la déclaration en détail. Elle peut être sollicitée lors de l’accomplissement de tous les actes et formalités prévus par la réglementation douanière ». Ce qui ne change pas grand-chose pour ces commissionnaires en douane, déjà soumis à un agrément et à des règles d’exercice professionnelle, en France en tout cas. Place donc désormais aux Représentants en Douane Enregistrés (RDE) !
2018 consacre les 50 années de l’Union douanière européenne sans droit de douane, qui comprend désormais 27 membres contre 6 en 1968, entrainant de fait progressivement, au gré des adhésions, une diminution importante des dépôts des déclarations en détail (papier puis des DAU), … au profit des DEB.
Après qu’en juin 2016, le Royaume-Uni ait décidé de sa sortie de l’UE au 31 décembre 2020, redevenant de fait un pays tiers, l’UE étant donc réduite à 27 états membres. Avec par conséquent dans les relations UE/RU une augmentation du nombre de DAU à l’import-export au détriment des DEB.
L’histoire du système déclaratif est aussi parfois pavée de débat, de divergences de vues qui perdurent, jusqu’au jour où…. Ce qui fut le cas quasiment dès 1968 de cette divergence qui portait sur les formalités déclaratives et la perception de la TVA à l’importation. Alors que dans de nombreux pays, ces formalités étaient assurées et la TVA perçue par les impôts, en France, elles l’étaient par la douane, au détriment, d’après les commissionnaires en douane, de leurs propres activités et des entreprises de l’hexagone.
En 2022, au premier janvier, c’est fait, après en être passé par un système intermédiaire laissant aux importateurs le libre choix (douane ou impôts) via l’autoliquidation sur option, et le décautionnement, les opérations soumises à cette TVA sont désormais déclarées et cette taxe perçue auprès de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), avec une annotation sur la déclaration en douane, nécessité déclarative fiscale oblige.
Dans le même temps, d’autres déclarations devront être établies et communiquées par les opérateurs mensuellement via des applications dédiées : l’état récapitulatif des clients par les opérateurs assujettis identifiés à la taxe sur la valeur ajoutée, et l’enquête statistique sur les échanges de biens au sein de l’Union Européenne (EMEBI) se substituant à la DEB.
Sans oublier dans la continuité des obligations et formalités, la déclaration fiscale – type CA3 – adressée mensuellement le plus souvent par chaque opérateur aux Impôts, qui comporte – traçabilité oblige – des liens avec les déclarations en douane et les autres déclarations, et permet d’assurer des contrôles internes comptables, de cohérence, comparatifs, de conformité. Ni dans le domaine des services : la déclaration européenne de services (DES) gérée par la douane concernant des prestations rendues à destination d’opérateurs domiciliés dans les autres pays membres de l’UE.
2023/2024 : la douane annonce la venue d’une nouvelle déclaration : «Le document administratif unique (DAU) va progressivement disparaître au profit d’un nouveau format de déclaration en douane, avec le lancement du nouveau service de dédouanement en ligne DELTA I/E, en 2023. De nouvelles rubriques et codifications remplaceront les 56 cases bien connues du DAU et modifieront les habitudes de travail des agents des douanes et des entreprises » ….. « La déclaration en douane s’appréhende désormais comme un jeu de données envoyé électroniquement par l’opérateur à la douane ».
Selon cet extrait d’un article publié sur le site https://www.douane.gouv.fr/, ici reformulé : «conçue comme un message électronique et non plus à partir d’un document modèle au format A4 comme l’était le DAU, dans une logique d’harmonisation entre les différents États-membres en matière d’informations exigibles, la nouvelle déclaration partage également une structure commune avec les autres types de déclarations et notifications (transit, dépôt temporaire, ENS, etc.), facilitant ainsi l’articulation entre les différents processus douaniers. L’objectif est de définir, de structurer, d’enrichir et de mieux formaliser l’ensemble des données, afin de faciliter leur collecte et leur exploitation ».
Ce qui change aussi, avec la dématérialisation complète des échanges entre la douane et les entreprises, c’est le contenu des déclarations : « La nouvelle déclaration en douane comporte environ 120 données pour une déclaration complète. La majeure partie des informations que vous renseignez actuellement dans vos déclarations en douane demeureront identiques (exemple : le classement tarifaire de la marchandise).
C’est la manière de les intégrer qui change. Une distinction s’établit entre :
– les données qui ont été divisées,
– les données qui ont été modifiées,
– et quelques données nouvelles ».
Un contenu que l’on retrouve dans le Guide descriptif de la nouvelle déclaration en douane.
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De ce qui précède, on peut en conclure que sur certains aspects l’histoire du système déclaratif dans les relations avec les pays tiers se répète et se poursuit plus ou moins dans les mêmes conditions, considérant que si les formes, les modes de présentation et de transmission des données, les moyens de les gérer, de les contrôler se sont modifiés et améliorés, les fondamentaux du système déclaratif qui ont cours depuis longtemps demeurent, à savoir :
- – l’obligation d’établissement des déclarations conformes à un modèle type comportant des éléments obligatoires ;
- – l’obligation de dépôt selon des modalités et dans des délais prescrits ;
- – la prise en compte des éléments utiles pour les suites à donner ;
- – l’utilisation de facilités existantes (déclaration en douane sous la forme d’une inscription dans les écritures du déclarant (IED), centralisation, …), etc.
Les éléments clés, le classement tarifaire, l’origine, la valeur, et d’autres de nos jours plus nombreux, sont plus que jamais présents et doivent comme précédemment être appréhendés par les déclarants, intellectuellement, méthodologiquement, rigoureusement – informatique et IA, ou pas – bien avant le dédouanement pour être sous une forme ou une autre, mentionnés dans des documents divers et multiples, saisis (ou transférés) dans une déclaration.
Pour les services de visite, ou vérificateurs, les déclarants des RDE et des entreprises, les importateurs et exportateurs, les prestataires logistiques, les conseils, les formateurs, les prestataires de progiciels et de solutions, etc., toujours et encore, s’impose donc l’obligation de maitrise du sujet, ce qui n’est pas une mince affaire, car le commerce international et la réglementation qui va de pair ne se sont guère, depuis, simplifiés.
Ce qui caractérise également ces années pour ces services de « visite » et ces déclarants, ce sont les changements de leurs conditions de travail résultant de l’utilisation d’outils de travail informatisés, d’applications qui font que leurs activités peuvent être exercées quasiment sans se déplacer et hors tout contact direct et de proximité avec leurs interlocuteurs et les marchandises.
Hors cas de contrôles – peu nombreux – ou de mise en place de procédures, de traitement des litiges. Le tout s’inscrivant dans notre époque avec ses avantages et ses inconvénients qui ne sont pas propres aux seules activités douanières, déclaratives et autres.
Dernier point qui revêt un grand intérêt : le caractère passionnant de ces activités de visite et de déclarant, et de douane en général, ce dont témoignent – si besoin en était – les intervenants des douanes et de RDE dans ces vidéos visionnables d’après les liens mentionnées ci-dessous,….sur You Tube, avec d’autres. Ainsi que votre serviteur.
Jean Sliwa
Annexes:
Annexe 1
Schéma récapitulatif des événements, des mesures et des publications ayant un impact sur le système déclaratif
Source : https ://www.touteleurope.eu/
Annexe 2
Source : https://www.touteleurope.eu/
Notes :
14 L’acte unique le prévoyant a été signé le 17 février 1986
15 https://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/docs/Temis/0014/Temis-0014381/NS_063_6.pdf
16 https://www.youtube.com/watch?v=xONVqPzEqRM
17 https://histoire-de-la-douane.org/la-douane-et-les-contributions-indirectes/
18 https://fr.wikipedia.org/wiki/Transit_international_routier
19 Selon le Bod dédié, non numérote ni daté
20 https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000017742904/2021-03-13
21 Du fait notamment de la présence de données personnelles dans les déclarations
22 Dématérialiser : Action de transformer des supports d’information matériels en supports numériques (https://www.larousse.fr/)
23 https://taxation-customs.ec.europa.eu/history-eu-customs-union_fr
24 https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/fr/pdf/topics/research/papers/researchpolicynote_genai_fr_04122023.pdf?la=fr
25 Les données les plus récentes collectées font état d’un nombre de déclarations en douane traitées en 2019 de 34,2 millions, en hausse de 52 % depuis 2012 (Rapport public thématique de la Cour des comptes de Septembre 2020).
26 https://www.douane.gouv.fr/sites/default/files/uploads/files/BOD%207440%20blanc%20op%C3%A9rateurs.pdf
27 https://www.douane.gouv.fr/la-nouvelle-declaration-en-douane
28 Un dataset, ou jeu de données, regroupe un ensemble homogène de données se présentant sous différentes formes : textes, chiffres, images, vidéos, sons… Il prend généralement la forme d’un tableau avec des lignes et des colonnes. Les lignes correspondent aux variables et les colonnes aux paramètres les définissant (https://www.journaldunet.fr/).
29 https://www.douane.gouv.fr/dossier/comprendre-la-refonte-import-export-et-sy-preparer
30 https://www.douane.gouv.fr/sites/default/files/2022-12/08/la-nouvelle-declaration-en-douane-guide-explicatif.pdf
31 https://www.economie.gouv.fr/recrutement/verificateur-des-operations-commerciales
32 Entreposeurs, transporteurs, gestionnaires de plateforme, sociétés de manutention à quai, commissionnaires divers, …
33 https://www.youtube.com/watch?v=-anJDkrNJ-c&t=51s
34 https://www.youtube.com/watch?v=xEFBwN_0ABU&t=84s
35 https://www.youtube.com/watch?v=eYRj2wYT-sg
36 https://www.youtube.com/watch?v=g7A8tfECRdY&t=161s
Photo: F. Roche