Association pour l’Histoire de l’Administration des Douanes
Les statistiques du commerce extérieur sous la Restauration et la Monarchie de Juillet (1815-1848)
1. Une préoccupation héritée de l’Ancien Régime.
Les statistiques du commerce extérieur sont d’origine ancienne : Colbert déjà s’en préoccupait, et il avait prescrit à la Ferme générale de produire trimestriellement un relevé des importations et des exportations. En 1713 avait été créé, au siège de la Ferme, le« Bureau de la balance du commerce », avec mission de collecter l’information sur les échanges avec l’étranger, les colonies et comptoirs commerciaux établis outre-mer.
Quelques années avant la Révolution, ce « Bureau de la balance », détaché de la Ferme, était devenu un service gouvernemental, et la Constituante l’avait transformé en Bureau des archives du commerce », placé sous l’autorité du ministre de I’Intérieur. Le nouveau régime portait aux statistiques un intérêt véritablement exceptionnel: il nourrissait l’ambitieux projet de « rassembler tous les documents politiques qu’il (serait) possible de recueillir sur l’étendue et les mouvements de nos relations commerciales » : ainsi, le Gouvernement aurait-il sous les yeux « le tableau de la nature et des variations de nos rapports commerciaux, assez à temps pour déterminer l’adoption de dispositions propres à fortifier chaque branche de notre industrie agricole ou manufacturière » (1), Bien entendu, la Régie des douanes hérita en la matière des anciennes attributions de la Ferme : il lui incombait de fournir les chiffres de l’importation et de l’exportation et de la navigation, et de permettre ainsi l’établissement des tableaux généraux du commerce. On comptait, en haut lieu, sur I’« exactitude » et la « célérité » que cette administration apporterait à remplir sa tâche; aussi les régisseurs insistèrent-ils auprès des directeurs régionaux pour que « les opérations relatives à la balance du commerce soient considérées par tous les préposés… comme une partie essentielle de leurs occupations » (2).
Au long de la période révolutionnaire, puis sous le Consulat et l’Empire, nombreuses furent les instructions administratives qui s’employèrent à améliorer la collecte de l’information et à « assurer la plus grande exactitude des états de la balance ». Jusqu’en 1825, on poursuivit dans cette voie : diverses circulaires furent consacrées aux statistiques, mais aucune n’introduisit dans cette partie du service une réelle innovation. A différentes reprises, l’échelon central dut reprendre des considérations souvent développées dans le passé sur les thèmes traditionnels de l’« exactitude » et de la « célérité»; il arriva même qu’il se plaignit des « fautes et négligences » relevées, et, en 1822, le chef de l’administration interpella avec une vivacité inhabituelle les directeurs des services extérieurs auxquels il imputait la responsabilité de retards enregistrés dans la production des états de commerce ». Quelques perfectionnements furent cependant introduits dans la présentation de ce travail qui servait, souligna-t-on, « à régler une infinité de mesures administratives de la plus haute importance », et auquel le Gouvernement, les Chambres et « tous ceux qui s’occupent des intérêts publics » se trouvaient contraints d’accorder une « confiance forcée » (3).
Depuis longtemps, dans les grandes douanes, des agents étaient spécialisés dans cette activité.
2. La réforme de 1825 : « commerce général» et « commerce spécial ».
L’année 1825 marque une étape importante dans l’histoire des statistiques du commerce extérieur. Elle voit en effet s’affirmer une conception nouvelle de la « balance du commerce » en même temps que se définit une méthode affinée de prise en charge des données de base. Jusqu’alors, la« balance » ne concernait que les marchandises « définitivement entrées et sorties en payant des droits »: elle rendait donc imparfaitement compte des « opérations commerciales auxquelles la France participait ». « Pour donner aux Conseils du roi les moyens d’apprécier l’ensemble des faits commerciaux à mesure qu’ils se produisent, il était nécessaire d’étendre le cadre des états que l’administration des douanes avait dressés jusqu’alors. » On souhaitait continuer à disposer des renseignements traditionnellement recueillis sur les opérations de mise à la consommation et d’exportation en simple sortie, mais on voulait connaitre aussi « tout ce qui était arrivé (en France), sans égard a la destination ultérieure, et tout ce qui (en) était parti, sans égard à l’origine »; on demandait encore « que les faits relatifs à la navigation soient mis à découvert, de telle sorte que l’on sache ce qui a été reçu de chaque puissance, soit par navires français, navires du pays producteur ou par tiers pavillon ».
Afin que les destinataires des statistiques, et, avant eux, les employés chargés de les élaborer, perçussent correctement la portée de la réforme, une nouvelle terminologie (encore utilisée aujourd’hui) fit son apparition: on opposa au « commerce spécial » (qui reprenait seulement les marchandises versées sur le marché intérieur ou prélevées sur celui-ci en vue de l’exportation), le « commerce général » (qui englobait toutes les marchandises importées, quelle que fut leur destination ultérieure, et toutes les marchandises exportées, quelle que fut leur origine). Cette appréhension, jusqu’alors inconnue, des mouvements du Commerce international exigeait qu’on s’entendit sur le sens des mots ; par exemple, on devait désormais éviter l’emploi de termes équivoques ou imprécis, tels qu’importation ou exportation, sauf à en préciser le sens en leur adjoignant une mention relative au régime douanier des marchandises : on dirait importation pour la consommation, exportation en suite de saisie, etc …(4).
Mais la nouvelle conception des statistiques exigeait aussi une plus grande rigueur dans les méthodes de prise en charge des données de base, comme dans leur mode de présentation. Depuis l’origine, la « balance » s’élaborait à partir d’états dressés dans les bureaux de douane, ces états étaient confectionnés grâce au collationnement des déclarations en détail. Bien des instructions administratives avaient, depuis 1791, traité de la nature de ces états, et de leur périodicité mais on était resté plutôt discret quant à la manière de les établir. Lors de la réforme de 1825, les « écritures à tenir pour les former » parurent justifier une « instruction générale » (504). Celle-ci posa en principe que, dans chaque bureau de douane, « à la fin de chaque journée », on ferait « tenir exactement » à l’ « employé chargé de la balance », « tous les permis … inscrits à la visite ». L’agent annoterait, au moyen de ces documents, des feuilles de dépouillement, consacrées, les unes, au général, les autres, au commerce spécial. « Au moyen de ces feuilles.. on pourrait former, d’une manière sûre et facile », les divers états, trimestriels ou annuels, que le service central attendait de chaque bureau et dont le collationnement général permettrait de dresser les tableaux du commerce international de la France. Feuilles de dépouillement et états devenaient des imprimés officiels repris à la « nomenclature des impressions » .
Les avantages que l’on se proposait de retirer de ces dispositions furent exposés dans les termes suivants : L’inscription journalière et méthodique de toutes les indications qui doivent composer les tableaux du commerce général et du commerce spécial aura de grands avantages pour la rectitude et la célérité du travail. Les feuilles que l’Administration va fournir formeront la base de ce travail, et comme elles seront gardées en chaque douane, comme archives essentielles, on pourra en tout temps revoir ce qui a été fait, contrôler les calculs des employés, et retrouver les erreurs que certains résultats font découvrir par le raisonnement, tandis que, jusqu’à ce jour, les états fournis par les douanes résultaient de calculs faits sur des feuilles volantes que chaque employé tenait à sa manière, dont lui seul avait l’intelligence, et qui n’étaient pas conservées.» On escomptait donc une plus grande fiabilité des statistiques grâce à des mesures d’ordre au nombre desquelles figurait en bonne place le contrôle a posteriori des « états de commerce… souvent ajustés par ceux qui voulaient s’épargner du travail » ! Il semble bien que ces dispositions aient été efficaces, car les circulaires administratives cessèrent, à, partir de cette époque, sinon de recommander l’exactitude » la plus rigoureuse, du moins d’exprimer comme par le passé des critiques répétées à l’encontre des services extérieurs.
3. L’apparition d’une Nomenclature statistique des produits.
Un autre facteur devait concourir à l’amélioration de la fiabilité des statistiques. Pour procéder avec plus de sûreté aux recolements par nature de marchandises, on avait, dans le passé, recommandé au service « de donner … non seulement les dénominations indiquées par le tarif, mais encore toutes les distinctions d’espèce et de qualité qui pouvaient faciliter les évaluations en argent », évaluations auxquelles le service central procédait lui-même. Cependant, « l’expérience (avait prouvé) la difficulté de faire entendre cette recommandation de la même manière à tous les employés, et par suite d’obtenir d’eux des résultats uniformes. Les uns (restaient) en-deçà de ce qui (était) nécessaire;. les autres (se créaient) un travail exagéré. Pour y remédier, la direction générale des douanes fit imprimer une « nomenclature » des produits qu’elle jugeait « suffisante, tant pour contrôler les recettes que pour apprécier la nature et l’importance de nos relations avec l’étranger. Distribuée à toutes les recettes principales, elle allait servir de base au dépouillement des opérations du « commerce général »; pour le « commerce spécial », il suffirait, le cas échéant, de « subdiviser » les objets compris en cette nomenclature. en autant d’articles qu’il y (avait) de quotités différentes de droits ». Ainsi disposait-on désormais d’un langage statistique commun, que vint compléter un « Tableau des puissances », liste conventionnelle des pays ou territoires d’origine ou de destination. (6).
4. Les conséquences du développement de la statistique
Ces perfectionnements avaient leur contrepartie: un surcroît de travail » qui parut suffisamment appréciable pour que, d’entrée de jeu, on ait envisagé d’octroyer dans les «grandes douanes » une augmentation de traitement… à l’employé spécialement commis à la tenue des écritures journalières et à la formation des états, afin qu’il trouve la récompense… de « la responsabilité particulière » qui allait peser sur lui. On n’excluait pas qu’il y ait matière à « travail.. après les heures de bureau », situation justifiant non seulement de la « gratitude mais aussi des « gratifications » ! (7)
On mesure toute « l’étendue de la tâche… imposée à l’Administration » (pour employer le langage du temps), lorsqu’on sait que le service central devait présenter un état trimestriel et cinq états annuels obtenus par collationnement de douze états trimestriels et annuels en provenance de chacun des 120 bureaux de douane principaux. Et la charge était plus lourde encore pour ces bureaux principaux. Il y fallait tenir une feuille de dépouillement journalier par régime douanier, par pays et par espèce tarifaire, si bien que, par exemple, à la fin de l’année 1825, la douane du Havre dut ouvrir, pour le seul commerce général à la sortie, plus de 2 700 feuilles ! A la fin du trimestre, on avait à totaliser chacune de ces feuilles afin d’en transcrire les résultats sur les « tableaux» destinés à la direction générale. Et il va de soi que le trafic contrôlé dans les bureaux subordonnés devait être pris en charge et dépouillé par les recettes principales de rattachement.
Pouvait-on espérer que cette partie du service connaitrait dans les années suivantes une simplification réelle ou durable ? Ce n’était guère vraisemblable, l’expérience nous l’a enseigné. Si le nombre des états fut réduit et leur périodicité allongée en 1831 (8) en revanche, on s’aperçut l’année suivante que « les états du commerce… ne (présentaient) sur le transit que des notions incomplètes et fort insuffisantes pour faire apprécier la nature et l’importance des faits commerciaux qui s’y rapporte ». La même observation valait pour l’entrepôt, Aussi, s’employa-t-on à combler ces lacunes en discriminant les opérations effectuées sous ces deux régimes, ce qui conduisit ipso facto à créer des « cahiers » supplémentaires de dépouillement et quatre nouveaux états trimestriels (9).
Et on n’allait pas s’arrêter sur le chemin du perfectionnisme : en 1836, on découvrit avec « regret » que « les faits concernant le cabotage n’(étaient) point relevés; aucun tableau n’en était publié, et l’Administration, ainsi que le commerce, étaient privés des moyens d’en connaître la nature et l’importance ». Cette fois, la charge supplémentaire de travail « qui devait résulter de la formation et de la publication de nouveaux documents » (« cahiers de dépouillement » et états semestriels supplémentaires) fut tenue pour insupportable sans une création d’emplois que la Douane obtint (10).
Malheureusement, on décida illico de s’intéresser non seulement aux marchandises de cabotage, mais aussi au nombre et au tonnage des caboteurs, ce qui justifiait des dépouillements particuliers, et un état de plus ! En même temps, il apparut indispensable « de pouvoir apprécier d’une année à l’autre les progrès et l’importance relative » de la navigation à vapeur, dans le commerce international comme dans le trafic de cabotage: les dépouillements ne s’en trouvèrent pas simplifiés ! (11)
Il est vrai qu’en compensation toute relative, la direction générale publia une nomenclature condensée, à 520 positions environ, « pour le classement des marchandises expédiées par cabotage » (12). La mesure fut motivée le plus officiellement du monde par la nécessité « de réduire et de simplifier le travail », On se rendait fort bien compte en effet, à l’administration centrale, de la lourdeur du système d’élaboration des statistiques et, par conséquent, de son coût. Sil n’avait tenu qu’à eux, les services centraux se fussent à coup sûr contentés d’informations moins détaillées et moins fréquentes, mais ils devaient répondre aux demandes de renseignements que, de plus en plus souvent, formulaient ministres et membres des commissions parlementaires.
Cette situation explique sans doute certaines contradictions qu’on peut relever dans les instructions successivement données au service. Le cas des produits que nous qualifierons aujourd’hui de sensibles » est à cet égard exemplaire: « L’expérience, lisons-nous dans un texte de 1837, a depuis longtemps démontré qu’il est nécessaire que l’Administration reçoive chaque mois des renseignements plus ou moins détaillés sur l’importation, l’exportation et l’existence en entrepôt de certaines marchandises… sur le mouvement desquelles il importe qu’elle soit constamment éclairée (13). Les bureaux des douanes avaient donc à fournir des états mensuels qui venaient s’ajouter aux tableaux statistiques fondamentaux. En 1837, les marchandises ainsi placées sous surveillance relevaient, à l’entrée, de plus de 120 positions tarifaires, et, à la sortie, d’une cinquantaine. En 1839, on jugea possible de « réduire le travail auquel donnait lieu la formation des états mensuels » en allégeant la contexture des tableaux d’exportation et la liste des produits concernés (14). Trois ans plus tard, hélas !, il fallut faire partiellement marche arrière, afin de « pouvoir apprécier à l’avenir…, d’une manière plus complète…, les principaux résultats de notre commerce d’exportation » (15).
La place occupée par les travaux statistiques dans les activités de la Douane alla, de la sorte, en s’accroissant tout au long du second quart du XIXe siècle. II ne s’agit que de la manifestation locale d’une évolution largement observée à cette époque, mais l’ampleur des moyens mis en oeuvre par l’administration douanière pour déboucher, à la fois, sur des résultats fiables et sur une analyse relativement fine des échanges, confère au phénomène une importance et une originalité particulières (16).
5. La publication des statistiques du commerce extérieur.
Une autre particularité d’un haut intérêt tient à la publication qui, à partir de l’année 1825, fut faite de la statistique du commerce extérieur.
Le Gouvernement s’engagea dans cette voie de manière fortuite. Jusqu’à cette époque, sans être strictement confidentielles, les statistiques étaient considérées comme des informations administratives, réservées à l’usage des ministres (17). Il se trouva que la Chambre des députés, appelée à se prononcer sur un projet de loi douanière ratificative, crut devoir inciter le Gouvernement à procéder à une enquête de caractère statistique et à lui en communiquer les résultats. Villèle, alors au pouvoir, s’opposa à cette demande et il exigea même à cette occasion un vote de confiance. En contrepartie cependant, il décida qu’à l’avenir le Tableau général du commerce serait publié annuellement. Par la suite, Le Moniteur donna chaque mois le résultat comparé des principales importations et de la situation des entrepôts. Il est symptomatique qu’il ait fallu attendre l’année 1847 pour que la mesure fut étendue aux exportations: l’opinion s’intéressait alors essentiellement à la protection du marché national, et « le développement que l’Administration (donnait de la sorte) à ses publications périodiques » ne répondait pas à une demande des plus vives.
On peut donc en attribuer le mérite a peu près exclusif à la direction générale des douanes à laquelle le « Bureau des archives commerciales » avait entretemps été rattaché, et qui se trouvait désormais seule en charge des statistiques du commerce extérieur (18).
Jean Clinquart
Notes:
(1).Voir « L’administration des douanes sous la Révolution » par J. Clinquart – Ed. AHAD – 1977.
(2). L.R.D.F., I, 264.
(3) On peut citer à cet égard la circulaire n° 499 du 7 juin 1819 où l’on oppose le mauvais travail fait à Bordeaux à la qualité des états provenant de Marseille. Mais la circulaire n° 706 du 28 janvier 1822 est plus vive : on menace les directeurs de signaler leur «incurie au ministre; « il faut, écrit-on alors, régénérer cette partie du service. et sortir des voies de la routine pour donner aux états du commerce toute la valeur qu’ils doivent avoir ».
L’Administration semble avoir alors été plus ou moins entendue, puisque, par circulaire n° 728 du 8 juin de la même année, Saint-Cricq déplore la mauvaise tenue des « états sommaires de navigation ». Cependant la circulaire n° 857 du 11 mars 1824 reconnaît que « les états de commerce … fournis pour le dernier trimestre de 1823 ont offert beaucoup d’amélioration », encore que bien des imperfections aient subsisté.
(4). La réforme de la « balance » est mise en oeuvre par la circulaire n° 925 du 8 juillet 1825, avec effet rétroactif du 1er janvier, ce qui obligea les bureaux de douane à reprendre selon les principes nouveaux le dépouillement de toutes les opérations enregistrées au cours des six mois précédents.
(5). Même référence. La circulaire n° 1 022 du 17 décembre 1826 vint compléter et compliquer les prescriptions de la circulaire précitée en exigeant que le commerce spécial fit, comme le commerce général, référence aux pays d’origine et de destination.
(6). Circulaire n° 970 du 23 février 1826. Ce tableau donnait également l’ordre dans lequel devait être présenté le commerce par « puissance ».
(7). Circulaire n° 925 du 8 juillet 1825.
(8). La circulaire n° 1254 du 24 mars 1831 réduit de douze à neuf le nombre d’états que chaque recette principale avait à fournir dans l’année, compte non tenu des états mensuels portant sur les « produits sensibles ».
(9). Circulaire n° 1319 du 17 mai 1832,
(10). Circulaire n° 1 595 du 30 décembre 1836.
(11). Pour la navigation avec l’étranger, les colonies et la grande pêche, circulaire n° 1 597 du 5 janvier 1837. Pour le cabotage, circulaire n° 1725 du 22 décembre 1838.
(12). Circulaire n° 1656 du 18 octobre 1837.
(13). Circulaire n° 1666 du 29 décembre 1837. Ce texte codifie les instructions relatives à ces relevés mensuels qui, « n’étant pas tous dressés dans la même forme ni d’après la même méthode », présentaient des difficultés d’exploitation. Par ailleurs, « leur envoi séparé multipliant sans nécessité les écritures et la correspondance », il est procédé à la fusion de tous les états précédemment demandés « en deux tableaux, l’un pour l’entrée, l’autre pour la sortie ».
(14). Circulaire n° 1734 du 2 février 1839.
(15). Circulaires n° 1950 du 30 décembre 1842 et n° 2 194 du 10 septembre 1847.
(16). Circulaire n° 2 044 du 14 décembre 1844.
(17). La confidentialité était relative puisque certains ouvrages (tel le Dictionnaire des productions de la nature publié par Magnien en 1807) fournissent des renseignements statistiques puisés aux sources officielles. Pendant le Blocus continental, la statistique des entrées et sorties sous licences était tenue secrète et l’Empereur en était très régulièrement destinataire. Voir à cet égard, « L’administration des douanes sous l’Empire » par J. Clinquart – Ed. AHAD – 1979.
(18). La publication des statistiques du commerce d’exportation est annoncée par circulaire n’ 2 194 du 10 septembre 1847.
Illustration :
Elévation-perspective de l’hôtel d’Uzés
« La douane à Paris – 1790-1850 » par Claude Pélerin – Ed. AHAD – CCI Paris (1980)
L’administration des douanes en France
sous la Restauration et la Monarchie de Juillet
(1815-1848)
Ed. AHAD
1981